地方債風險“總體可控”

李靜

新年伊始，全國20余省份已陸續召開兩會。在諸多發展規劃中，本刊記者發現，各省不約而同地出現“嚴控地方債”這一目標。

北京市提出，“規范債務‘借、管、用、還，逐步將政府性債務納入全口徑預算管理，并報同級人民代表大會審查批準，防控債務風險。”

地方債問題列入各地政府工作報告。云南明確提出“嚴控新增債務，化解存量債務”。陜西提出實施鄉鎮財政體制改革，規范政府債務管理，建立風險預警機制。重慶在政府工作報告中對防控政府性債務風險作出系列部署，要求“加強領導干部任期債務審計，維護償債計劃執行的嚴肅性”。

“嚴控地方債”被全國各省區同期強調的背后，可以看到2014年隨著地方債償債高峰來臨，部分地方政府將面臨頗大的償付壓力，同時與中央的部署也密切呼應。

十八屆三中全會后，中組部印發通知，明確規定要把政府負債作為政績考核的重要指標。2013年12月召開的中央經濟工作會議，亦將防控債務風險作為2014年經濟工作的六大任務之一，這也是中央首次將防控債務風險列為經濟工作主要任務之一。

自2010年開始，地方性債務問題持續發酵，但直到2013年12月底國家審計署公布《全國政府性債務審計報告》，社會輿論對規模龐大面目卻有些模糊的地方債問題，才從總體輪廓上有了初步認識。

關系到中國經濟社會可持續發展的地方債問題，究竟以何種路徑來解決，仍是目前國內外輿論關注的焦點之一。近日，本刊記者就上述問題，專訪長期研究、關注地方債問題的中國社會科學院副院長李揚。

各方估算相去不遠

《瞭望東方周刊》：你曾估計地方債黑洞已突破20萬億元，這個數據的依據是什么？很多研究機構對中國的地方債規模作出了估算，如何看待這些估算的結果？

李揚：近年來，中國政府債務問題，特別是地方政府債務問題，引起了國內外廣泛關注。有各種機構對此進行了估算，其結果都引發了人們的擔憂。少數評級機構甚至據此下調中國的主權信用等級。

國家審計署2013年12月30日公布了《全國政府性債務審計報告》。報告顯示：中國地方政府債務近年來增長迅速。其中，直接承擔償債責任2010年底為6.71萬億元，2013年6月底為10.9萬億元，兩年半增長62.44%。

“或有債務”2010年底為2.34萬億元；2013年6月底為7萬億元，兩年半增長299%。地方政府債務總額（直接+或有）2010年底為10.7萬億元；2013年6月底：17.9萬億元。兩年半增長67.3%。

此前，中國社會科學院“國家資產負債表研究課題組”的研究表明：截至2012年底：地方政府融資平臺債務余額13.45萬億元，加上非融資平臺公司的地方政府債務6.49萬億元，地方政府債務余額可能達19.94萬億元。

中國社會科學院金融實驗室的研究表明：截至2013年6月，中國地方政府債務超過20萬億元。

渣打銀行的評估顯示，截至2013年6月，中國地方政府債務估計在21.9萬億元，如果加上公司化的地方政府融資平臺的貸款，則債務總額最高或達24.4萬億元。

以上估算，均未將政府直接承擔償還責任的債務和或有債務分別開來。如果做此處理，則各方估計相去不遠。

中國政府特別是地方政府債務問題是體制現象，需要準確統計和估計各級政府債務。在適當的分析框架下分析中國政府債務的體制機制特征，厘清其風險。主要應通過體制改革來尋找解決政府債務問題的路徑。

《瞭望東方周刊》：國家審計署發布的上述報告，對觀察現今的地方債水平，有哪些啟示？

李揚：值得關注的是，剛剛公布的全國地方政府債務的審計結果清晰地反映出這一過程：從2009年開始，中國經濟明顯經歷了兩輪加杠桿，2009～2010年是第一輪加杠桿，2012～2013年是第二輪加杠桿。2010～2011年中國的杠桿率基本上是平的，得益于當時央行的宏觀調控和對地方政府信貸平臺采取了一系列及時有效的抑制措施，所以2011年地方政府債務沒有上升，壓了一年。

2012年6月以后，由于重新把穩增長提到重要位置，所以信用的擴張重新進入新一輪杠桿快速上升的過程。

從2012年下半年開始至2013年9月的15個月時間內，中國非金融部門債務率上升了32個點，社會融資總量的增速一直顯著超過名義GDP增速，特別是地方政府融資平臺債務激增和影子銀行的信用膨脹尤為突出。

中央政府信用的救助是可以考慮的重要手段

《瞭望東方周刊》：按照目前輿論關于地方債估算規模的最大值計算，我國債務規模占GDP的比重是否仍在安全線下，從總體來看風險可控么？

李楊：中央和地方政府（與財政責任相關）的債務規模占GDP的比例，仍然控制在40%以內。這仍處于國際貨幣基金組織確認的60%債務率控制標準參考值范圍之內。

在單一制國家中，政府有很強的控制力在各級政府間平衡債權債務，這使得中國加總的凈債務率較低。如此，只要國家整體對國外保持凈債權狀態，發生債務危機的可能性不大。

中國整體的資產負債表仍然健康，尤其是，中央政府仍然保持著相當良好的資產負債表。就總體而言，在不對經濟健康造成較大損失和對經濟增長速度造成較大的不利沖擊的條件下，中國可以處理好地方政府債務。

未來中央政府信用的救助是可以考慮的重要手段。在單一制下，地方政府實際上是沒有單獨承擔風險能力的主體，它的行為可以公司化，但產權關系是模糊的，這好似一艘沒有做底艙隔段的船，任何一級政府的風險都可能是上級政府和中央政府的風險。

所以，中國未來要利用好仍處于健康狀態的中央政府的表（2012年中央政府債務占GDP比例只有23%）。通過低成本融資，將企業和地方政府的存量債務逐步有序地轉移至中央政府的表上，集中進行債務重組。具體執行的技術細節可以再進一步探討，比方說中央可能要跟地方和銀行談一個價格，不能全額埋單，要倒逼硬化約束機制的建立，減少未來道德風險的發生。endprint

先轉移杠桿，再減去杠桿，如果組織有序的話，能最大限度避免減杠桿過程中的無序踐踏風險，將有效緩解流動性緊張。可以降低存量債務系統循環的成本，也可以為實體經濟提供充裕的流動性。

總體上，地方政府債務風險是完全可控的。

“趕超”階段的特殊現象

《瞭望東方周刊》：一談到地方債務產生的體制性因素，人們往往將其與財稅體制聯系在一起。分稅制改革是地方陽光融資制度難以推進的根本原因么？

李揚：中國地方政府債務問題，自1979年開始出現。從一開始，它就同地方政府興辦企業、直接從事投資活動和配合國家宏觀調控等行為密切相關。但是在不同時期，地方政府為上述活動籌資的主要渠道有所變化：

1994年稅改之前，地方政府的主要做法是濫施稅收優惠。稅改之后，轉到亂收費上。

上世紀90年代末期土地使用制度改革之后，轉到土地出讓金上。

2008年之后，轉到融資平臺舉債。造成地方政府債務增長，反危機只是原因之一。據審計署分析，2011年底前的地方政府債務中，為反危機而發生的比例為38%。其后雖續有增加，但所占比例有所下降，目前不到30%。

追溯地方債的原因，主要是政府直接參與經濟活動。中國的各級地方政府扮演著“準公司”的角色。一方面，它們直接出資成立諸如城市建設投資公司等投資機構，進行地方企業建設、城市基礎設施建設和房地產開發；另一方面，它們又通過壓低土地價格、變相稅收減免、政府信譽擔保等方式，影響和引導轄區內經濟主體的投資行為，間接實現其投資意愿。

地方政府之間的競爭，被人稱為是“中國經濟增長的密碼”。但是，這只是中國經濟增長以規模擴張為要務的“趕超”階段的特殊現象。一旦越過這個階段，地方政府過多參與地方經濟事務，特別是如果因此而形成惡性競爭，一定會給中國經濟增長帶來大量的水分（無效投資和過剩產能）和不良債務。

地方債產生的另一大根源在于：城鎮化加速及政府支出責任不對稱。中國正處在工業化深化和城鎮化加速的過程中，尤其是本世紀以來城鎮化發展極為迅速。圍繞工業化和城鎮化所發生的投資和各類經濟活動，主要發生在城鎮層面。

然而，中國的資金無論是財政資金還是金融資金，基本集中在中央。地方政府嚴重缺乏資金來源，使得它們在財政上嚴重依賴上級政府（特別是中央政府）的轉移支付；在金融上嚴重依賴各類融資平臺和非平臺債務來源。城市化需要大量投資，然而中國的金融結構又難以提供大量長期資金。期限錯配，構成中國金融系統的痼疾。從金融上看，融資平臺也在從事資金的期限轉換。

強化債務約束的預算改革是關鍵

《瞭望東方周刊》：規范地方政府性債務，關鍵是在標本兼治中把握“治本為上”的制度建設，同時，當前地方債務最大的風險在于不夠透明，有待于建立起嚴格的債務審查、債務風險防控機制。眼下，治理地方債的主要方向是什么？

李揚：從長期來看，地方債務治理機制主要要解決兩個方面的問題。其一是切實推進政府職能轉變、強化債務約束的預算改革，這是落實市場在資源配置中起決定性作用的關鍵所在。這也是個系統工程，習總書記說是“啃硬骨頭”。這可能要改變中國的分權式競爭體制（GDP競爭的政績考核制度），重構中國經濟增長的引擎。在分權式競爭體制下，只要是一旦經濟下滑，重啟地方進行融資和進行競爭性發展的這種特征就頑強存在。治一陣子又起來一段，起來一段又治一陣子，永遠跳不出這個循環。

其二是地方政府未來要成為一個真正合格的市場融資主體，必須有配套制度的保障，使其能獲得相應的與債務匹配的償債收入，這樣才能為其設計對應的金融解決方案。

在成熟國家中，與地方政府舉債相對應的償債結構主要是兩個制度安排。第一個是高效率的城市基礎設施的市場化運營機制。基礎設施的運營不是完全靠政府財政補貼，相當部分靠市場化運營和使用者付費，而中國目前主要靠財政補貼。

比方說，北京擁有全世界最完善的基礎設施，但收費可能是最便宜的。十八屆三中全會提出，在自然壟斷性領域（電網、鐵路、油氣、水網等），可以根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源配置市場化，進一步破除各種形式的行政壟斷。這有利于形成支撐公共基礎設施項目的合理償債收入。

第二個是地方政府要有穩定的主體稅源。在成熟國家，地方政府的收入是以不動產稅、消費稅和資源稅為主體的。由于分稅制沒有形成地方財力與事權相匹配的體制，中國的地方政府越來越求諸“土地財政”，行為短期化導致了越來越嚴重的屆別機會主義和道德風險。通過土地出讓，50年或70年的土地租金事實上被政府一次性收取，而一屆政府的任期只有3～5年。這種不對稱性是誘使地方政府無休止地占用轄區土地資源的基本原因。endprint