財權格局新博弈

張海林+何盼婭

“國家面臨的種種問題都與財政有關。”在北京大學財經法研究中心主任劉劍文眼里，十八屆三中全會對中國經濟體制改革中最繁復的財稅改革重繪路線圖，針腳清晰而不失細密。

“財稅體制改革中深層次的、根本的、關鍵的、核心的問題是財權事權定位劃分和匹配。”中國政法大學財稅法研究中心主任施正文告訴《瞭望東方周刊》，十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中未提“財權”，“但并不否認適度地劃分和分配財權，這是未來需要探討的重點；而事權財權在各級政府之間如何配置和劃分，是現在沒有解決的。”

對于《決定》中所明確的“保持現有中央和地方財力格局總體穩定，結合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分”，在中央財經大學法學院教授甘功仁看來，意味著中央和地方的財政格局“是不能大改的，最多只能是小的改變”。

被稱為中國經濟體制改革“最難啃的硬骨頭”的財稅體制改革如何以小改動撬動大格局，尚需拭目期待。

財權、財力、事權“倒掛”

劉劍文注意到，此次十八屆三中全會關于“建立事權和支出責任相適應的制度”的提法，與1994年分稅制改革將“財權與事權相匹配”作為基本原則、黨的十七大和十八大報告提出的“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”，“其實是處在不同的維度”。

財權是指各級政府依法享有的籌集收入的權力，主要包括稅權、收費權及發債權；財力是指各級政府在一定時期內擁有的以貨幣表示的財政資源，來源于本級政府稅收、上級政府轉移支付、非稅收入及各種政府債務等；事權，是指一級政府在公共產品或服務中應承擔的任務和職責。

“十八屆三中全會的《決定》中沒有提到事權與財權相匹配，并不意味著否定。”劉劍文對《瞭望東方周刊》說，目前的新提法將事權調整放在優先位置，傳遞了權責統一的信號，反映了下一步改革的思維。

“財權與事權相匹配的意見有兩種，一種是財權定事權，優先調整財權，再根據財權來劃分中央與地方的事權；第二種意見是以事權來定財權，也就是說要優先理清事權，再根據事權來配置中央和地方的財權。”劉劍文說，目前的提法實際上是采取的第二種，“這和我們國家的實際需求是相適應的，目前我們國家各級政府事權和支出范圍劃分隨意性較大，而且標準比較模糊。”

“劃分事權，是整個財稅體制改革也是整個政府改革的前提和起點。”施正文說。十八屆三中全會規定，建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。

“還需要在各級政府之間劃分事權，1994年分稅制改革只是在中央和省之間大致有了劃分，但是沒有出現省以下各級政府，越到地方支出責任越大，事權越多。”施正文說，各級政府間事權劃分不明確導致責任不穩定、政策短期化。

“目前財權也是越到地方越小。地方幾乎沒有財權。”施正文說，1994年分稅制改革，提出“統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權”，“這個提法到現在還不落后，但后來慢慢偏離了這樣的原則和指導思想，提出了合理分權但并沒有向地方下放稅權，現在所有的稅收權限幾乎全在中央。”

“財力上地方和中央倒掛，中央收入多，地方收入過低。”施正文說，現在地方政府自主財力太少，多數都依靠上級財力的轉移支付。

施正文認為，處理好財權、財力和事權的倒掛問題是解決財政體制不合理、地方財政困局的關鍵和根本保障。

劉劍文給出了未來改革整體邏輯的“四部曲”，“第一是理順中央和地方事權關系；第二，按照事權來界定支出責任；第三，根據支出責任合理配置財權；第四，要落實稅收法定主義，最終實現走向財稅法治。”

分稅制爭議

現有地方和中央財力格局，與1994年1月1日正式啟動的分稅制改革密切相關。

2012年3月8日下午，全國人大廣東團分組討論的現場，全國人大代表、廣東省地稅局局長王南健率先開腔，“分稅制一定要完善。”

“100元的GDP，中央就拿走了55元。”王南健直陳，“上頭點菜，地方埋單”的現實令地方政府苦不堪言，“為了完成不停加碼的任務和指標，地方政府只能搞土地財政，甚至是增加收費項目，甚至是下達一些不切實際的財稅增幅指標。”

而對于分稅制改革確立的通過轉移支付實現政府間財力再次分配的做法，王南健認為“這個問題就更大了”，“中央拿走的錢，用于專項轉移支付占了很大一部分，這是‘跑部錢進的根源。而轉移多少就看關系，結果造成很多浪費。”

這場被官方認為“新中國成立以來涉及范圍最大、調整力度最強，影響最為深遠的一次財稅改革”，對于中國經濟的影響，尤其是中央與地方事權財權的影響，一直存在爭議。

“1994年前是財政大包干體制，中央和地方是一種契約關系，上交完以后都留給地方，出現了中央向地方借款來維持中央宏觀調控的財力需要。”中國稅務學會學術研究委員、中央財經大學稅收教育研究所所長賈紹華對《瞭望東方周刊》說。

分稅制改革使中央財政貧弱的局面迅速改觀，增強了中央轉移支付的能力和宏觀調控的能力。“如果用歷史眼光看它，怎么評價其功績都不為過。”劉劍文告訴本刊。

不過，劉劍文認為，隨時間推進，這場以行政為主導的財政體制改革，“其弊端、不可持續性、不協調性、不平衡性也逐漸顯現。”

“分稅制是一種分權、分財的改革。從財政收入的角度考慮得太多，關注財權多于關注事權，造成財權與事權不相匹配，或者事權與支出責任不相匹配，造成‘中央請客，地方埋單等問題。”劉劍文說。

另一個在分稅制財政改革中未明確的問題是，除了稅收，“政府在收費、國有企業的利潤、政府性基金等多方面也有收入，然而這些在改革中沒有被清晰地表達出來，也忽視了對財政支出的管控，因為是行政主導，透明度不是很強，預算起的作用有限。”劉劍文說。endprint

這場已走過20年的財稅改革，“利益越來越復雜、固化了。”劉劍文說，財稅體制不僅是中央與地方之間的關系，也涉及國家和納稅人的關系，立法與行政的關系，“要調整這些關系，難度是很大的。必須要有一個頂層設計，即法治，打破利益格局，重新調整利益。”

地方負債現實

地方債務加重和地方財力緊缺，被認為是分稅制的一個直接后果。

1994年分稅制改革，實行按稅種劃分收入的辦法后，原屬地方支柱財源的增值稅和消費稅收入（增值稅的75%和消費稅的100%）上劃為中央收入，由中央給予地方稅收返還，返還額以各地上劃中央增值稅和消費稅收入增長率為基數逐年遞增。遞增率按全國增值稅和消費稅增長率的1：0.3系數確定。

2002年，中央將日益壯大的所得稅納入分享范圍，即將原來屬于地方稅收的企業所得稅和個人所得稅（企業所得稅按照企業所有制性質劃分歸屬，個人所得稅100%歸地方）變為共享收入，實行比例分成，中央占60%，地方占40%。

這使得地方政府不得不對營業稅進一步倚重。營業稅作為中國第三大稅種，主要是對建筑業和第三產業征收的稅收，其中建筑業又是第一稅源。2003年以后，土地開發、基礎設施投資和擴大地方建設上的財稅驅動力即由此產生。

2013年兩會期間，審計署副審計長董大勝公布了一組數據：截至2010年底，中央債務規模在7.7萬億元左右，地方債10.71萬億元，考慮到部分地方債存在一定浮動性，估計目前各級政府總債務規模在15萬億元至18萬億元之間。

2013年6月，審計署發布區域性地方債務抽查報告。截至2012年底，36個地方政府債務余額達到3.85萬億元，兩年來增長了12.94%，其中16個地區債務率超過100%。

以武漢市為例，據《經濟觀察報》2013年8月報道，武漢市2010年-2012年6月，累計直接債務4371.85億元，其中銀行貸款3763.65億元占86%、發行債券271.48億元占6%、轉貸債務93.32億元占2%、專項借款42.39億元占1%、其他201.02億元占5%。其融資方式中，銀行貸款約占總債務的86%。

地方政府盲目舉債、債務過高的情況引起廣泛擔憂。而2013年12月4日，美國聯邦法官批準底特律的破產保護申請，成為美國歷史上最大的破產保護城市。底特律魔咒會否發生在中國地方政府身上，比如曾肩負中國最富城市和“鬼城”雙重稱號的鄂爾多斯，其負債總額坊間流傳不同版本，從1000億元至4000億元不等。

“我們是單一制國家，地方政府真正到揭不開鍋的時候，上級政府還得替它善后。”中國財稅法學研究會副會長朱大旗對《瞭望東方周刊》說，正因如此，中央政府才有必要更多地掌握一些財力，“萬一出現問題，還有搶救的能力。”

“可以說有的地方政府接近破產邊緣。但我們不會出現破產的方式，會救濟，會控制財政支出。”中國人民大學財稅法研究所所長徐孟洲對本刊記者說，但需要警覺，“應該對地方政府債務摸清楚，哪些是確實無力償還的，哪些是能一定時間內償還的。”

中國審計署2013年7月28日發布消息稱，將組織全國審計機關對政府性債務進行審計。中新網記者從審計署相關負責人處證實，審計署于8月1日起全部進點。

財政部副部長朱光耀2013年9月5日曾在G20峰會上表示，將在10月公布地方政府債務審計結果，但迄今未公布。

財權會否下放

徐孟洲告訴本刊，解決地方負債的長遠辦法是明確事權，并配以相應的財權，“地方政府靠土地財政和融資平臺等，財政收入不穩定。要選擇一些適合地方的稅，配給它。”

施正文也持同樣看法。“地方政府財權很小的情況下，就沒有辦法預期安排工作，就會產生不確定性。”要使財力與各級政府事權相匹配，就必須賦予其財權，“中央與地方，包括地方各級政府之間應該劃分財權，不能回避財權。”

“并不能籠統地講中央是否會下放財權，財政權進一步分解為財政立法權、管理權、歸屬權，我覺得財政權主要還是要掌握在中央，包括財政的分成比例，中央應有適度的比較強的財力，這樣才能進行轉移支付，調節各地差別，保證基本公共服務均等化的需要。”朱大旗告訴本刊。

不過，他認為：“肯定會有一些結構性調整。在具體稅種收入劃分方面會作一些改革，中央的比重肯定應該降低，比如‘營改增完成后，是不是應該考慮增值稅中央地方六四開或者五五開。另外，房產稅顯然是適宜于歸屬地方的稅種。結合稅制改革考慮稅種屬性，來理順中央地方的收入劃分。”

“可能會有一定財權下放，但是量不會大。”中央財經大學稅務學院教授曹明星這樣預估，“以法律乃至財政稅收基本法的方式，而不是通過行政的方式，進一步理順中央和地方收入劃分。”

“在確保中央與地方全局利益前提下，要給予地方適當的財稅立法權、管理權、歸屬權。首先當然是通過人大立法來明確，其次，優化稅種結構屬性，將部分稅種使用權給地方，部分稅種可以考慮共享。”賈紹華告訴本刊。

哪些稅種改革直接影響央地財政關系

未來哪些稅種改革將對央地財政關系造成直接影響？

2013年8月28日財政部部長樓繼偉向全國人大常委會報告下一步工作安排時表示，將繼續深入財稅體制改革方案，包括加快營改增、消費稅、房產稅以及資源稅等重點稅種改革。

“‘營改增在優化現行稅制結構的同時，對中央與地方財政關系將有著直接影響。首先，地方稅收入會明顯減少；其次，企業貨勞稅負擔下降，同樣在一定程度上影響地方稅收入。”賈紹華告訴本刊。

2013年8月2日財政部公布八省市營業稅改征增值稅時間表，北京市應當于9月1日完成新舊稅制轉換。其他省市為，江蘇省、安徽省10月1日，福建省、廣東省11月1日，天津市、浙江省、湖北省12月1日。

八省市擴大營業稅改征增值稅試點政策適用《交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅試點實施辦法》（財稅〔2011〕111號）等基本文件。文件明確，原歸屬試點地區的營業稅收入，改征增值稅后仍歸屬試點地區；營業稅改征的增值稅，由國家稅務局負責征管。

在施正文看來，營業稅曾是地方重要稅源，隨著營業稅改征增值稅范圍的擴大，當前采用的過渡辦法不是長久之計。

房產稅改革被認為是另一項牽動地方稅體系未來的稅種，“同樣對中央與地方的財政關系有著直接影響。”賈紹華說。

“顯然房產稅是適宜于歸屬地方的稅種。結合稅制改革考慮稅種屬性，來理順中央地方的收入劃分。”朱大旗說。

對于稅種改革之后，中央與地方收入分配關系的方案目前尚未清晰。

財政部財科所研究員孫鋼在接受財新記者采訪時曾建議，可以把增值稅、營業稅打包看成一個中央、地方共享稅，一般來說，分享比例中，中央占比稍高，利用其中一部分對地方進行轉移支付。

徐孟洲認為，根據中央和地方事權確定中央稅和地方稅的劃分，對共享稅采取差別對待，“比例可以浮動，不要一刀切。財政收入比較富裕的地方，比例低一點；比較貧窮的地方則高一點。這樣操作起來稍微復雜一些，且這個差別化是動態的，對該支持的地方扶植了好多年后，又可以適當削弱一點。這樣財權和事權可能更相適應。”

賈紹華的設想是2015年完成“營改增”的稅制改革，“盡可能通過立法來解決營改增以后的一些過渡性問題；房產稅立法應該建立財產稅制；實行綜合與分類相結合的個人所得稅；對消費稅要重新來認識。”endprint