關(guān)于公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的探討

黃麗桃

摘要：公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的重要組成部分。本文簡(jiǎn)要探討了公眾參與的涵義、和發(fā)展歷程，針對(duì)公眾參與過程中存在的問題提出了解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公眾參與；存在問題；措施

中圖分類號(hào): B82-058文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

引言

環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與作為項(xiàng)目方或環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)與公眾之間的一種雙向交流機(jī)制，目的是為了預(yù)防或減少項(xiàng)目對(duì)公眾的危害，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，是指有關(guān)單位、專家和公眾通過一定的途徑和方式，遵循一定的程序，參與與其環(huán)境權(quán)益有關(guān)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)活動(dòng)，使制定規(guī)劃或者審批建設(shè)項(xiàng)目的決策活動(dòng)符合廣大公眾的利益。 公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為避免決策失誤的有效工具，體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家環(huán)境意識(shí)民主進(jìn)程和政治文明的發(fā)展程度。

1、環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的發(fā)展歷程

我國(guó)環(huán)境保護(hù)行政管理領(lǐng)域的公眾參與近年來已有長(zhǎng)足發(fā)展。中國(guó)對(duì)環(huán)保的重視始于1978 年， 小平同志首先提出中國(guó)應(yīng)制定環(huán)境保護(hù)法。在環(huán)評(píng)法出臺(tái)之前，由于缺乏具體的法律規(guī)定，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中公眾參與的廣泛性和深度還處于較低水平。建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)前一般不向大眾公布．也無聽證會(huì)形式。報(bào)告書不公開，只在環(huán)評(píng)過程中通過發(fā)放問卷、個(gè)別走訪收集公眾意見，并且將專家意見、地方意見也視為公眾意見。因此，公眾參與還有待進(jìn)一步發(fā)展。2002 年全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目的公眾參與程序進(jìn)行了基本的規(guī)定。2003 年9 月1 日頒布實(shí)施的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》則順應(yīng)實(shí)際需要，進(jìn)一步完善了公眾參與制度。在公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、程序和時(shí)機(jī)作了相應(yīng)的規(guī)定。2006 年10 月28 日頒布的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)一步具體規(guī)定了環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與，該法第5 條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、公眾以適當(dāng)方式參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)”。這對(duì)保障公眾的環(huán)境知情權(quán)， 調(diào)動(dòng)各相關(guān)利益方參與的積極性起到極大作用。

2、公眾參與的含義和內(nèi)容

2.1“公眾參與”的含義

廣義的說是一種連續(xù)、雙向的交流過程。從社會(huì)學(xué)角度講,所謂“公眾參與”,是指社會(huì)群體、社會(huì)組織、單位或個(gè)人作為主體在權(quán)利、義務(wù)范圍內(nèi)所從事的有目的的社會(huì)行動(dòng)。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的公眾參與是指項(xiàng)目方或環(huán)評(píng)工作組同公眾之間的一種雙向交流。其目的是使項(xiàng)目能被公眾充分認(rèn)可,并將公眾對(duì)項(xiàng)目的各種意見和看法體現(xiàn)在公眾參與的結(jié)論中,公眾參與作為一種協(xié)調(diào)工程建設(shè)和社會(huì)影響的手段,在環(huán)評(píng)工作中彌補(bǔ)了單純技術(shù)研究的不足,尤其是重點(diǎn)污染建設(shè)項(xiàng)目及移民問題較大的項(xiàng)目,公眾參與能使環(huán)評(píng)單位在環(huán)評(píng)中的預(yù)測(cè)及分析更加完善,提出的建議更趨合理,同時(shí)把達(dá)不到建設(shè)要求的項(xiàng)目否定掉。因此,公眾參與能使項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)更完善和合理,從而有利于最大限度發(fā)揮項(xiàng)目的綜合效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益,以取得經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益三者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.2公眾參與內(nèi)容

(1)提高公眾對(duì)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)如何調(diào)查、解決環(huán)境問題的過程和機(jī)制的認(rèn)識(shí)。(2)使公眾對(duì)擬議的過程、項(xiàng)目建設(shè)、區(qū)域開發(fā)和公共政策有充分的了解。(3)對(duì)項(xiàng)目的生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督和環(huán)保設(shè)施驗(yàn)收合格后的達(dá)標(biāo)排放的監(jiān)督,環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)積極聽取相關(guān)的公眾對(duì)資源的利用和開發(fā)、環(huán)境管理戰(zhàn)略方案以及各種決策的任何意見、建議和要求。(4)協(xié)調(diào)項(xiàng)目建設(shè)與公眾的關(guān)系,使公眾把項(xiàng)目建設(shè)看成是與己緊密相關(guān)的事,而不再持對(duì)立或漠視的態(tài)度,并自然地使政府機(jī)構(gòu)、各專業(yè)專家及受項(xiàng)目直接或間接影響的公眾與項(xiàng)目提出者之間形成了融洽的共同協(xié)作的關(guān)系。

3、公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)存在問題

3.1內(nèi)容設(shè)置避重就輕

有些部門在公眾參與調(diào)查時(shí)，對(duì)項(xiàng)目的調(diào)查內(nèi)容浮于形式，僅掌握“三圖一表”簡(jiǎn)單信息，甚至有愚弄公眾行為。對(duì)擬建項(xiàng)目的公示，內(nèi)容過于簡(jiǎn)單，在項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的危害、污染情況及潛在的影響等方面含糊其詞，避重就輕，使沒有一定專業(yè)知識(shí)的公眾只知其外，不知其內(nèi)。有意無意影響公眾的視覺和判斷，造成公眾參與結(jié)論失真，公眾參與流于形式。

3.2不注重對(duì)公眾意見的處理

目前，環(huán)境影響報(bào)告書中對(duì)公眾意見分析整理的做法，基本上是把公眾意見統(tǒng)計(jì)歸納列入表格，并簡(jiǎn)單 闡述，缺乏對(duì)統(tǒng)計(jì)歸納進(jìn)行客觀公正的分析論述，以及陳述水平上的辨證分析。這種方法對(duì)公眾意見的處理過于草率、簡(jiǎn)單和形式化，完全成為只為滿足程序要求而進(jìn)行的象征性行為，致使公眾意見被形式化處理，造成規(guī)劃部門或建設(shè)單位“只聽取、不采納”的狀況。

3.3 環(huán)境公益訴訟滯后，未能有效維護(hù)公眾環(huán)境利益

環(huán)境問題的一個(gè)特點(diǎn)就是它涉及的面積廣、范圍大，而且是多數(shù)人、多方面利益的體現(xiàn)。但是我國(guó)目前對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)法律尚沒有建立，沒有相應(yīng)的訴訟途徑來解決，造成了環(huán)境公益保護(hù)的障礙。我國(guó)相關(guān)立法中只有在“私益訴訟”(如行政訴訟、民事訴訟)中規(guī)定有利害關(guān)系的公民可以起訴， 而現(xiàn)有的私益訴訟機(jī)制救濟(jì)能力有限，難以解決眾多的環(huán)境公益問題。公眾參與法律保障不健全，公眾參與意識(shí)不強(qiáng)，環(huán)境信息公開不規(guī)范，環(huán)保宣傳力度不大，環(huán)保民間組織力量不足，環(huán)境公益訴訟欠缺等都是目前公眾參與存在的具體問題。

4、加強(qiáng)公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的措施

4.1完善相關(guān)法律法規(guī)

從立法上為公眾參與環(huán)評(píng)設(shè)立相應(yīng)的保障機(jī)制， 是保證公眾參與有效性的重要基礎(chǔ)。為使公眾參與成為一種剛性常態(tài)的機(jī)制，必須加強(qiáng)制度的強(qiáng)制力。在我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中有關(guān)公眾參與的法律規(guī)定分散而不具體，缺少可操作性。國(guó)家環(huán)保總局發(fā)布的

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》，明確規(guī)定了公眾有參與環(huán)評(píng)的權(quán)利，但是這里卻缺少相應(yīng)的監(jiān)管、問責(zé)機(jī)制，這一點(diǎn)在《環(huán)境保護(hù)違法違紀(jì)行為處分暫行規(guī)定》中有一些規(guī)定，但是并不具體。另外，中國(guó)法律對(duì)于公眾參與受到侵害時(shí)如何救濟(jì)、建設(shè)單位不組織公眾參與或不考慮公眾意見應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任等，也沒有相應(yīng)的規(guī)定。要通過立法活動(dòng)，健全相關(guān)法律法規(guī)，細(xì)化公眾參與的程序，明確公眾參與的內(nèi)容、方式和方法，規(guī)定公民享有知情權(quán)、檢舉權(quán)、參與權(quán)等各方面的權(quán)利，同時(shí)對(duì)環(huán)境信息公開等作出規(guī)定。

4.2進(jìn)一步對(duì)公眾意見的處理

要使公眾參與真正發(fā)揮作用，就要認(rèn)真對(duì)待公眾反饋的意見。對(duì)公眾意見應(yīng)進(jìn)行綜合全面的整理和分析，有針對(duì)性的吸取或采納公眾提出的合理的、有建議性的意見，研究和制定出相應(yīng)的解決對(duì)策，并采取污染防治措施。對(duì)公眾意見所作的處理的說明，不僅要報(bào)送環(huán)境影響評(píng)價(jià)審查組織，還應(yīng)向公眾公開，以便公眾監(jiān)督。

4.3 進(jìn)一步完善公眾參與的程序

我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序則只是對(duì)需要編制環(huán)境影響報(bào)告書的程序作了詳細(xì)規(guī)定，對(duì)于編寫環(huán)境影響報(bào)告表以及環(huán)境影響登記表的程序則沒有進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。也就是說，在后兩者的情況下，公眾根本沒有參與該程序的機(jī)會(huì)。而且，由于我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序中缺少項(xiàng)目審查和范圍界定程序的相關(guān)規(guī)定，使得公眾也無法在這兩個(gè)程序中享有參與的權(quán)利。根據(jù)參與階段越早，公眾參與越有效的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在這兩個(gè)程序中引進(jìn)公眾參與，使公眾參與在擬定專項(xiàng)規(guī)劃或建設(shè)項(xiàng)目的初審、范圍界定、環(huán)境影響報(bào)告書的制作、接受公眾審查及環(huán)境影響報(bào)告書的審批等各個(gè)階段均應(yīng)有所體現(xiàn)

5、結(jié)束語

公眾參與是環(huán)境影響評(píng)價(jià)中不可缺少的內(nèi)容和程序。實(shí)踐已經(jīng)證明，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中實(shí)施公眾參與，可以提高評(píng)價(jià)的有效性，并在公眾參與的活動(dòng)中提高全民族的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的完善。盡管我國(guó)環(huán)評(píng)中的公眾參與還存在一些問題，但應(yīng)深入研究，不斷總結(jié)，努力發(fā)展適合我國(guó)國(guó)情的公眾參與。

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