全程監管 社會共治

楊玨青

“水到渠成”的改革方案

2013 年3 月10 日公布的《國務院機構改革和職能轉變方案》中提出， 將原國務院食品安全委員會辦公室的職責、國家食品藥品監督管理局的職責、國家質量監督檢驗總局的生產環節食品安全監督管理職責、國家工商行政管理總局的流通環節食品安全監督管理職責進行整合，組建“國家食品藥品監督管理總局”。有關地方配套改革的指導意見，亦于同期下發。

自此，延續了10 年的以“綜合協調、分段監管”為特色的食品安全監管體制最終指向了“職能歸并、全程監管”的治本之策。面對近年來層出不窮的食品安全事件，此次改革蓄勢已久，可以說是“瓜熟蒂落，水到渠成”。

根據國務院改革要求，結合上海實際，上海市組建新的食品藥品監管機構， 將此前散落在食品安全辦公室、原食品藥品監管部門、工商行政管理部門、質量技術監督部門的食品安全監管和藥品管理職能進行整合，組建新的“上海市食品藥品監督管理局”，使原本分屬不同部門的監管職能無縫對接。

上海市食品安全委員會辦公室副主任顧振華介紹，就上海市的機構改革而言，市局層面的監管職能和人員劃轉工作已于9 月底基本完成，11 月底區縣一級調整也已到位，經過12 月份的過渡期，2014 年1 月1 日起，街鎮在內的上海市所有食藥監系統的工作人員都將以新組建的“上海市食品藥品監督管理局”的身份開展食品安全執法工作。

破除“九龍治水”的監管弊端

顧振華指出，此次改革主要有兩大“紅利”，首先就是解決了過去多部門分頭管理的弊端。過去的“分段監管” 模式難免在監管上存在縫隙，部門間相互推諉也時有發生。同時，職責界定的不清，也導致多個部門之間存在職能重疊或空白的問題，容易出現重復執法、重復抽檢或監管空白的現象。

而將工商、質監的食品安全監管職能納入之后，新組建的“上海市食品藥品監督管理局”將全面承擔從生產、流通到餐飲消費各個環節的食品安全監管職責。同時，保留上海市食品安全委員會辦公室及其綜合協調的職能，具體工作由上海市食品藥品監督管理局承擔。上海市食品藥品監督管理局加掛“上海市食品安全委員會辦公室”牌子。

值得注意的是，浦東新區的改革方案在整合力度上更進一步，原浦東工商、質監、食藥監直接整合為“浦東新區市場監督管理局”，作為浦東新區政府直屬部門，從而形成統一的、綜合的執法體系。

機構的整合以及部門責任的明確， 不僅避免了諸如前文提到的面包房這樣的食品生產企業在生產經營過程中所遇到的種種尷尬，對普通消費者來說， 最直觀的感受是，一旦發現問題知道找哪個部門投訴了。自2012 年起，上海成為全國第一個實現食品安全舉報投訴“一號通”的城市。而在這之前，各部門的投訴舉報電話五花八門，農業是12316、工商是12315、質監是12365、食藥監是12331、商務是12312……顧振華介紹，現在市民凡遇食品安全問題就可以直接撥打“12331”進行咨詢、投訴和舉報，今后對投訴、舉報的接待和處理也將統一由上海市食品藥品監督管理局來完成。

依靠人民群眾的“汪洋大海”

除了機構整合，顧振華還談到，這次改革的另一大“紅利”便是基層監管力量的加強。本次機構改革著力推進監管重心下沉，在上海8 個郊區（縣）的每個街道（鄉鎮）建立食品藥品監督管理所，8 個中心城區以2 ～ 3 個街鎮建立區域食品藥品監督管理所。食品安全的基層監管組織從無到有，此前只有工商和公安在這一層面設有類似的基層執法機構。

加強基層監管力量的決心從人員配置上可見一斑，顧振華介紹，市、區縣和街鎮三級的食藥監系統的人員配比大致為1∶2.5∶7，也就是說超過70% 的食藥監工作人員將在街鎮一級組成一支具有專業技術監管能力、能夠快速有效處置基層食品安全問題的執法隊伍，做到食品安全問題“發現在基層， 解決在基層”。

除了政府監管，同樣也離不開社會的參與。顧振華介紹，村、居委會將組建食品藥品安全信息員、志愿者隊伍， 增強及時發現食品藥品安全問題的能力，并加大對市民食品藥品安全的科普宣傳力度。這樣一來，從市一級到村、居委會將構建起金字塔形的食品安全監管隊伍。

另外，新組建的上海市食品藥品監督管理局還要處理好政府、社會、市場的關系，積極推動社會組織、生產經營者、消費者共同參與食品安全治理。

食品安全直接關系到人民群眾的健康和生命安全，正如李克強總理所說， 食品安全是衡量政府職能轉變的重要標尺。此次機構改革，基本實現了監管主體的統一，然而監管客體并沒有發生變化，食品加工企業規模小、分布散、數量多的現狀沒有改變，小作坊、小攤販等非正規領域仍是監管的難點。如何在改革實踐中不斷調整和完善、爭取更多的改革紅利？這些都將成為擺在改革者面前的下一道考驗。

2013 年上半年，在上海舉行的一次臺商連鎖企業峰會上，一知名臺資面包連鎖企業的負責人提出了一個長久以來困擾他們企業的難題，引起不少與會者的共鳴：一家前店后廠的面包房，該由誰來管？出了問題應該找哪個部門？因為面包店一般在現場制作面包，食品生產應由質監部門管；而當場銷售面包則算流通，應由工商部門管；一些面包店店內會擺放幾張餐桌供顧客當場用餐，算餐飲服務單位，應由食藥監局管。

如今這個難題終于有了答案：都由一個部門管——新組建的上海市食品藥品監督管理局。endprint