人大預(yù)算工作新視野

文富恒

黨的十八屆三中全會通過的決定，從國家治理的高度對財政的地位和作用作了全新的定位，對深化財稅體制改革作了全面系統(tǒng)的部署。“財”和“稅”都是人大預(yù)算審查監(jiān)督的對象，盡管改革措施全部到位還需要一個較長的時間，但是，人大工作無疑將與改革緊密相聯(lián)。那么，財稅改革將給人大預(yù)算工作帶來哪些影響？人大又應(yīng)當怎樣迅速適應(yīng)這些變化呢？

財稅體制改革所要解決的問題，實際上也是影響人大預(yù)算審查監(jiān)督效果的癥結(jié)所在

長期以來，為了提高人大預(yù)算審查監(jiān)督效果，各地做了很多的努力和探索，取得了一定的效果，但人大代表和社會各界對預(yù)算的滿意度還不是很高。

從預(yù)算的流程來看，預(yù)算編制還不夠統(tǒng)一完整，內(nèi)容不夠細化，年初到位率不高，全口徑預(yù)算管理建設(shè)的任務(wù)還很重；預(yù)算執(zhí)行還不夠嚴格規(guī)范，先有預(yù)算，后有支出的原則沒有得到很好貫徹，隨意追加、調(diào)劑以及擠占和挪用等現(xiàn)象較為普遍；預(yù)算監(jiān)督的嚴肅有效性不足，程序性監(jiān)督多，有實質(zhì)性內(nèi)容的少，人大批準的預(yù)算剛性不足；財政政策和預(yù)算信息還沒有全部公開和透明；財政運行的質(zhì)量不夠高，防控風險的壓力加重。

從預(yù)算的政策效應(yīng)來看，財政支出“越位”和“缺位”問題同時存在。在一些市場競爭充分的領(lǐng)域，財政介入的程度呈強化的趨勢，而一些基本的民生支出保障程度不高，導(dǎo)致一些財政資金在政府責任和市場責任之間“錯配”。政府間事權(quán)不清晰，財力與支出責任不匹配，造成中央包攬過多，效率不高，資源環(huán)境難以承載，地方政府債務(wù)不堪重負。

從預(yù)算法律規(guī)范來看，預(yù)算法修改滯后，政府間事權(quán)劃分及支出責任、全口徑預(yù)算管理、預(yù)算公開、預(yù)算超收以及預(yù)算法律責任等缺少法律規(guī)范。稅收立法層次低，權(quán)威性不足。稅制不健全，政府收費缺乏法律規(guī)范，一些地方費多稅少，征管秩序混亂。預(yù)算支出政出多門，硬性規(guī)定增長比例和資金配套，預(yù)算的統(tǒng)一性嚴重肢解。

這些情況表明，人大預(yù)算工作不只是一個技術(shù)問題，很多深層次的矛盾，要從財稅體制改革中去尋找解決的答案。

深化財稅體制改革，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，將極大地夯實人大預(yù)算審查監(jiān)督的基礎(chǔ)

決定對建立現(xiàn)代財政制度作了較為詳盡的闡述，即“完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率”。財稅體制改革的核心內(nèi)容是稅收制度、預(yù)算制度和政府間財政關(guān)系等方面的制度安排。

如果從財稅運行的內(nèi)在邏輯和人大預(yù)算審查監(jiān)督的重點來考察，財稅體制改革很大程度上是圍繞“錢”來展開的，而運行的主要載體便是預(yù)算。

錢從哪里來？即稅收（也包括其他政府收入）如何取得。稅收是國家預(yù)算收入的主要來源，也是聯(lián)結(jié)國家和納稅人之間的重要紐帶。決定明確，要改革稅制，穩(wěn)定稅負，優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)和完善稅種設(shè)置，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，完善地方稅體系。這樣，將有利于明晰中央和地方的收入來源，提高收入質(zhì)量，理順征納關(guān)系，確保預(yù)算收入持續(xù)穩(wěn)定。

錢由誰來花？即政府間財政關(guān)系如何確定、支出責任如何劃分。1993年分稅制之后，這個問題一直爭論不休。因為，這不但關(guān)系一個地方花錢的多少，而且關(guān)系錢由誰、也就是哪一級政府來花。這個問題一直懸而未決，造成政府間事權(quán)與支出責任不匹配，地方財政過度依賴中央轉(zhuǎn)移支付，政府不好編制預(yù)算，人大不好審查預(yù)算，轉(zhuǎn)移支付資金分配和監(jiān)管也成為眾矢之的。決定規(guī)定“事權(quán)與支出責任相適應(yīng)”，將有利于把政府間財政關(guān)系引導(dǎo)到誰辦事、誰花錢、誰擔責上面來。

錢怎么花如何確定？即政府通過什么形式來安排支出？這個形式就是預(yù)算。如果沒有預(yù)算，政府收支將會是一堆雜亂無章的報賬單。我國法律規(guī)定，預(yù)算草案由政府編制，由人大審查和批準。但是，預(yù)算編制和審查都面臨諸多困難。決定提出，要改進預(yù)算管理制度，預(yù)算要全面規(guī)范、公開透明。政府編制預(yù)算和人大審查預(yù)算的外部環(huán)境有望得到極大改善。

錢如何管理？即財政的錢怎么存，資金流入流出及余額如何管理，怎樣來監(jiān)督等。這涉及國庫集中支付和金庫管理以及政府現(xiàn)金管理，直接影響到國庫庫款是否安全，財政資金運行是否高效，人大批準的預(yù)算能不能嚴格執(zhí)行。

錢的使用結(jié)果如何反映？錢的使用結(jié)果要通過財政決算來反映。目前，政府決算制度還不能全面真實地反映政府收支的全貌、資產(chǎn)負債和投資收益等情況，游離于“國家賬本”之外。決定關(guān)于建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告的規(guī)定，找到了解決這一問題的根本辦法，政府花錢的情況將全面真實地反映出來，這也極大地拓展了人大預(yù)算審查監(jiān)督的視野。

由此可見，人大預(yù)算工作與財稅體制改革息息相關(guān)。財稅體制順了，人大預(yù)算審查監(jiān)督的基礎(chǔ)也就牢固了，一些長期困擾的難題解決起來也就容易得多。

以財稅體制改革目標為指引，積極發(fā)揮人大預(yù)算審查監(jiān)督職能作用

決定以“優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安”的高度謀劃財稅體制改革，立意高遠，視野寬闊，內(nèi)涵豐富，系統(tǒng)性強。人大預(yù)算審查監(jiān)督工作既要著眼長遠，對決定所提目標要求進行分類梳理，整體推進，又要立足當前，重點突破工作中存在的突出問題。

一、以支出預(yù)算和跨年度預(yù)算平衡為重點，著力提高人大預(yù)算審查的科學性。一直以來，人大預(yù)算審查的重點，一個是注重收入審查，財政收入增長速度、財政收入占GDP的比重等成為關(guān)注的重點；另外一個是看預(yù)算收支是否平衡。強調(diào)中央預(yù)算要控制赤字規(guī)模，地方預(yù)算則不得出現(xiàn)赤字，必須保持年度預(yù)算收支平衡、略有結(jié)余。這也是人大審查政府預(yù)算的一條“鐵律”。但這樣做的結(jié)果是完成收入預(yù)算成了硬任務(wù)，否則，預(yù)算就難以平衡，就不能完成人大批準的預(yù)算任務(wù)。在完成收入任務(wù)這根指揮棒下面，財稅部門在經(jīng)濟發(fā)展快、稅源寬松時，往往傾向于少收；在經(jīng)濟下行、稅源偏緊時，往往傾向于多收。這種情況，被稱作為稅收對經(jīng)濟的“順周期”調(diào)節(jié)，不利于發(fā)揮財稅政策對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控作用。

因此，決定明確提出：“審核預(yù)算的重點由財政收支平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。”在預(yù)算審查以支出為重點之后，主要任務(wù)將是落實政府支出責任，稅收不再是一種硬任務(wù)，而是一種預(yù)期，財政收入依法征收，有多少就收多少，即我們通常所說的依率計征、應(yīng)收盡收。

年度預(yù)算審核重點由收支平衡轉(zhuǎn)到支出政策上，收入預(yù)算從任務(wù)改為預(yù)期，預(yù)算確定的收支平衡狀態(tài)在執(zhí)行中如果被打破怎么辦？這就需要建立跨年度預(yù)算平衡機制，以確保財政的可持續(xù)性。一方面是建立跨年度彌補超預(yù)算赤字的機制，或以豐補歉，或舉借債務(wù)；另一方面是建立中長期重大事項科學論證的機制，對一些重大項目不能一年一定政策，要有長遠考慮，通過實行中期財政規(guī)劃管理，強化其對年度預(yù)算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續(xù)性。所以，把預(yù)算審查重點轉(zhuǎn)到支出預(yù)算和跨年度預(yù)算平衡上來，是人大預(yù)算工作面臨的全新課題。

二、以國有資本經(jīng)營預(yù)算為重點，加強對國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理。國有資產(chǎn)屬于全民所有。各級人大應(yīng)當切實履行職責，代表全體人民監(jiān)督好全部國有資產(chǎn)，真正從“全民所有”到“全民所用”，讓全體人民更多地直接分享到改革發(fā)展成果。

建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，是完善國有資本管理的一項重要措施。決定要求加強人大“國有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，同時明確“以管理資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)督”。其中一個重要的內(nèi)容，就是國家要以所有者的身份依法取得國有資本收益，所取得的收益要編制預(yù)算進行分配和管理，并接受人大的審查和監(jiān)督。

目前，這項工作從中央到地方，進度不一，深度也不一樣，特別是很多地方還沒有正式啟動，一些地方國有資本經(jīng)營預(yù)算編制還只停留在政府層面，還沒有由人大審查和批準。當務(wù)之急，就是要完善制度，全面推行。一是在編制范圍上要全覆蓋，不能有特殊企業(yè)。二是利潤上繳比例要科學合理，逐年提高。相對于法國、德國、新西蘭、韓國等國家最高百分之八十至百分之九十的上繳比例，我國國企上繳的國有資本收益比例明顯偏低。三是要合理安排和使用好國有資本經(jīng)營預(yù)算支出，一部分用于支持國企改革和發(fā)展，一部分用于保障和改善民生，而且要按照決定的要求逐步提高國有資本收益上繳公共財政的比例，確保到2020年達到百分之三十。

三、以建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度為重點，強化對政府債務(wù)的監(jiān)督。政府債務(wù)問題首先是法律缺失。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定，除中央政府外，地方不得舉借債務(wù)。但實際上，很多地方都采取組建各種融資平臺和財政提供擔保和BT等方式，千方百計籌集資金加快當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，使企業(yè)行為演變?yōu)檎袨椋袨檫M而演變?yōu)樨斦熑巍Ｆ浯问堑讛?shù)難清。多年來，關(guān)于政府債務(wù)數(shù)額一直有不同看法。據(jù)有關(guān)專家預(yù)計，至2012年底，地方政府債務(wù)規(guī)模或?qū)⑦_到20萬億元。如果再加上中央國債余額等，全國政府債務(wù)總規(guī)模將超過30萬億，逼近國際上公認的政府債務(wù)警戒線。再次是游離于預(yù)算之外，政府債務(wù)完全脫離了人大的審查和監(jiān)督，一些地方甚至連人大也被捆到了一起，不得不為政府舉債行為提供擔保。

決定為了理順政府債務(wù)作了一系列的制度安排，如“允許地方政府通過發(fā)行債券等各種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債券管理及風險預(yù)警機制”。這些規(guī)定，為地方政府發(fā)債開了“前門”，把地方政府債務(wù)狀況擺到了明處，將促使政府開展債務(wù)風險評估，提高政府債務(wù)市場化程度。站在人大的角度考量，解決政府債務(wù)管理的問題，一個關(guān)鍵的措施，就是要督促建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度。在此基礎(chǔ)上，人大應(yīng)當每年專題聽取政府的綜合財務(wù)報告，最終實現(xiàn)現(xiàn)行政府決算與政府綜合財務(wù)報告并軌。

四、以完善財稅法律制度為重點，全面提升人大預(yù)算審查監(jiān)督水平。決定把完善立法作為確保財稅體制改革的保障措施，要求人大落實稅收法定原則，同時還明確了完善地方稅體系和增值稅、消費稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、資源稅等稅種的改革方向。

要實現(xiàn)這些目標，人大立法的任務(wù)非常繁重。在國家層面，要加快財政法制建設(shè)，盡快修改預(yù)算法，建立包括公共財政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社保預(yù)算等在內(nèi)的法律制度；對政府間事權(quán)劃分、支出責任、財權(quán)管理與監(jiān)督等作出法律規(guī)范；制定稅收基本法；將國務(wù)院關(guān)于稅收方面的暫行條例盡快上升為法律，增強稅法的權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性；清理和規(guī)范各類政府收費，推進費改稅立法步伐。在地方層面，要提前謀劃，與國家財稅體制改革主動對接，做好地方財稅立法的相關(guān)前期工作。

人大對政府預(yù)算的審查和監(jiān)督，實質(zhì)上是要讓政府的預(yù)算權(quán)力限制在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。所以，決定以“法”字當頭，把“完善立法”作為深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度的保障措施。如果分稅制財政體制、政府間事權(quán)劃分、全口徑預(yù)算體系以及稅收基本法等真正有法可依，那么，人大預(yù)算審查和監(jiān)督工作就會收到事半功倍的效果。

可以預(yù)見，今后一段時期，財稅體制改革與人大預(yù)算工作將呈現(xiàn)出良性互動的新圖景。與財稅改革同行，人大預(yù)算工作也必將開創(chuàng)出嶄新的局面。

（作者系湖南省人大財經(jīng)委副主任委員、湖南省人大常委會預(yù)算工作委員會副主任）