使規范性文件更加“規范”

李革勝++呂六榮++劉紅艷

規范性文件備案審查是憲法和法律賦予人大及其常委會的一項重要職能，對于維護法制統一、充分發揮人大監督職能、維護人民群眾利益具有重要意義。監督法對規范性文件的備案審查專門進行了規定，并授權省級人大常委會對有關規范性文件的備案審查作出具體規定，標志著地方人大常委會規范性文件備案審查工作制度的正式確立。2013年9月26日，湖北省十二屆人大常委會第五次會議通過了《湖北省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查工作條例》（以下簡稱條例）。條例的制定有利于完善規范性文件備案審查工作中的各項制度，明確規范性文件備案審查工作的職責分工和責任機制，有利于推動全省各級人大常委會規范性文件備案審查工作。

正當其時——制定《條例》勢在必行

雖然監督法對規范性文件備案審查專章作出了規定，但是其規定較為原則，缺乏操作性，致使各地在實踐中存在做法不一、隨意性大、工作開展較難等問題。備案審查工作程序不規范，審查范圍、標準不明確，審查機構不統一，反饋和糾正機制不健全的問題成為地方人大常委會規范性文件備案審查工作中較為普遍的問題。因此，加強對地方人大常委會規范性文件備案審查工作的探索和研究，加快相關法規和制度的建設，已經成為一項重要而緊迫的任務。目前，全國已有16個省市區人大常委會出臺了適用于地方各級人大常委會規范性文件備案審查工作的專門法規，4個省市區人大常委會出臺了適用于本級人大常委會規范性文件備案審查工作的專門法規。就湖北省而言，可用于指導規范性文件備案審查的，一是《湖北省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》；二是僅適用于省人大常委會備案審查工作的《規范性文件備案審查工作規程》，尚無一部專門用于指導規范性文件的備案審查，可適用于全省各級人大常委會的地方性法規。這既不利于人大常委會履行法定監督職責，又與法律規定的要求不相符合，也與當前備案審查工作任務量和審查工作難度不斷加大的現實不相適應，因此制定和出臺條例十分必要。

準確定義——科學界定規范性文件的范圍

研究規范性文件備案審查制度的前提是厘清規范性文件的定義。目前規范性文件尚未形成一個理論和實務界公認的一致的定義和范圍，這既給理論研究帶來困難，也給相關工作的推動造成了不便。

條例對“規范性文件”作了界定，并對報送本級和上一級備案的規范性文件作了細化規定。條例規定，規范性文件是指各級人民代表大會及其常務委員會作出或者縣級以上人民政府發布的，涉及公民、法人或者其他組織的權利和義務，在本行政區域內具有普遍約束力并可反復適用的文件。

雖然監督法未將地方“兩院”的相關文件列入規范性文件備案審查的范圍， 2012年5月《最高人民法院最高人民檢察院關于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質文件的通知》也要求，地方人民法院、人民檢察院今后一律不得制定在本轄區普遍適用的、涉及具體應用法律問題的“指導意見”“規定”等司法解釋性質文件，制定的其他規范性文件不得在法律文書中援引。但考慮到對“兩院”實際存在的相關文件的監督，既是人大常委會監督工作的重要組成部分，也是地方各級人大常委會在本行政區域內保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行的重要職責，且實踐中已有一些省（市、區）人大常委會將其列入規范性文件備案審查范圍。在立法調研中，基層也反映“兩院”出臺的相關文件實際存在，直接用于指導同類案件的具體審判和檢察工作，涉及當事人的權利義務范圍較廣，要求將其納入備案審查范圍。條例沒有將人民法院、人民檢察院相關文件列入報送備案的范圍，但對其監督作了規定。條例規定“兩院”有關文件無需報送備案，只規定在有關機關、組織和個人提出審查建議且確有必要時，才啟動審查，實施監督。

權責分明——建立分工明確責任具體的工作機制

規范性文件備案審查是一件專業化、系統化的工作，需要一整套的工作機制與之相匹配，既需要充足的專業力量承擔具體工作，也要建立有力的責任約束機制，保證工作有效開展。

條例規定了規范性文件備案審查工作的總體工作要求，后續工作程序、責任機制等都應當圍繞工作要求而展開。目前地方人大常委會在開展規范性文件備案審查工作中，實際上已經對備案的規范性文件均進行了審查，過去強調的以被動審查為主、主動審查為輔的原則已經不符合實際情況。因此規范性文件備案審查工作應當做到有件必報、有備必審、有錯必糾。這一規定要求，所有符合報送范圍的規范性文件都應當報備，都應當進行備案審查，對所有不合法或者不適當的規范性文件，都應當依法予以糾正。

在總體要求的前提下，條例針對各環節的工作特點，對各環節涉及的相關單位都賦予了明確的工作職責，并對未按照相關要求履行職責的單位和個人，設置了完備的責任體系。條例規定，人大常委會應當設立規范性文件備案審查專門工作機構，并明確列舉了備案審查工作機構的具體職責。條例還明確了審查過程中，人大專門委員會、常委會工作機構分工配合的工作機制；反饋和糾正過程中，規范性文件制定機關、備案審查工作機構等的職責。條例還對瞞報、漏報、遲報的規范性文件制定機關及其責任人員，對從事規范性文件備案審查的工作人員，在其沒有依照條例履行相關職責時，規定了相應的糾錯機制和責任追究制度，以保障備案審查工作的順利開展。

明晰標準——合法性審查與合理性審查并重

湖北省各級人大常委會規范性文件備案審查工作中，存在的較為共性的困惑之一就是對規范性文件“如何審查”和“審查什么”的問題。明晰規范性文件備案審查工作的標準，既要考慮到基層審查力量不足，加強審查標準的可操作性，又要考慮到當前經濟社會發展情況的復雜性和多樣性，為合理性標準預留空間，把合法性審查和合理性審查有機結合起來。

條例規定，對規范性文件的合法性審查主要審查是否存在下列情形：超越法定權限，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的義務；同法律、法規規定相抵觸；同上級或者本級人民代表大會及其常務委員會的決議、決定相抵觸；制定違背法定程序的規定。合理性審查標準則主要審查要求公民、法人或者其他組織遵守的行政措施明顯不合理、不公平；其他不適當，應當予以撤銷、廢止或者修改的情形。

分類審查——實行一般與特殊審查程序并舉

規范性文件的種類不一，其審查的程序不可能完全一樣，其程序應分為一般程序和特別程序。考慮到“兩院”的相關文件與一般規范性文件不一樣，其程序也應有一定特殊性，而且對于審查要求與審查建議在啟動審查程序上的不同也應作出詳細而有區別的規定。

條例對規范性文件備案審查工作從文件接收處理到審查歸檔，審查發現問題的處理，對撤銷規范性文件的議案進行審議等一般程序作出了明確規定。對較大市政府規章，以及縣級以上人民法院、人民檢察院相關文件的特殊審查程序也作出了相應規定。對國家機關、社會團體、企業事業組織和公民提出審查要求、審查建議的情形和處理方式，對審查建議和審查要求的回復、審查建議和審查要求所涉及的規范性文件不屬于本級人大常委會審查范圍時的處理，以及對政府部門規范性文件的處理程序等也作出了詳細規定。

（作者單位：湖北省人大常委會）