加強全口徑預算審查監督的溫嶺范本

林應榮

黨的十八大報告提出，支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。近年來，浙江省溫嶺市人大常委會堅持依法、有序、穩妥、漸進的原則，不斷深化全口徑預決算審查監督，通過對資金全覆蓋、過程全公開、參與全方位的監督，加強對政府“錢袋子”的監管，積累了一些實踐經驗，并取得了一定成效。

一、主要做法

（一）預決算審查監督的資金全覆蓋

1.在公共財政預算方面。溫嶺市人大常委會已將所有市級公共財政預算納入預算審查和監督的范圍，督促政府在預算編制上不斷精細化、透明化。除了全市各部門及下屬單位、鎮（街道）都已經全部編制年度預算外，2013年東部新區、城市新區、鐵路新區等溫嶺的重要發展區塊或指揮部，也開始編制部門預算，從而實現了全市公共財政預算編制的全覆蓋。

2.在政府性基金預算方面。市人大常委會每年結合決算審查，聽取和審議市政府關于全市政府性基金收支決算情況的報告。同時從2011年起，要求政府將政府性基金預算提交人代會審查。2013年進一步細化政府性基金預算審查的內容，將政府性基金特別是土地出讓金按照收入、支出兩個部分，逐項列出2012年執行數、2013年預算數和增長比例，便于代表深入審查和監督。

3.在社保基金預算方面。市政府2013年首次試編《溫嶺市2013年社會保險基金預算（草案）》，提交人代會全體代表審查。預算內容除了社保基金預算收支總表外，還對8個險種分別制訂基金預算收支明細表，逐項列出2013年各險種收入的來源、支出的方向以及上年的執行數、增幅等。市人大常委會還通過專題詢問社保基金保值增值工作、聽取新型農村合作醫療基金籌措和使用情況匯報等方式，促進社保基金收益從保值增值向效益最大化轉變。

4.在國有資本經營預算方面。2013年市政府試編國有資本經營預算，計劃2014年提交人代會審查。同時，積極推進國有資本經營管理規范化，將國有資本經營收入納入每年常委會聽取政府非稅收支報告內容、市人大代表小組分組監督內容。鎮一級國有資本經營預算則納入鎮級預算，并通過召開預算收入懇談會、公開國有資源有償使用收支明細表等方式，走向常態化監督。

5.在政府性債務方面。市人大常委會從2009年開始組建政府性債務跟蹤監督小組，現由常委會副主任擔任組長，每半年召開會議跟蹤監督債務管理情況。在此基礎上，常委會會議每年聽取市政府關于政府性債務管理情況報告，定期審查地方政府債券收支安排、市國投公司債券資金安排使用方案。2013年，在市人大常委會的監督下，還建立了政府性債務收支計劃提交市政府常務會議審核機制，強化了債務審批程序和日常管理。

（二）預決算審查監督的過程全公開

1.注重預決算審查監督制度化建設。制定《溫嶺市市級預算審查監督辦法》《關于開展預算初審民主懇談，加強鎮級預算審查監督的指導意見》，使市、鎮兩級預算審查監督有章可循。如《溫嶺市市級預算審查監督辦法》將“預算決算公開的監督”列為單獨一章提出，要求部門預算、決算中的行政經費及“三公”經費的支出科目應當明確列出并公開。同時還專門就部門預算民主懇談、人代會分代表團專題審議部門預算、代表提出預算修正議案等溫嶺實踐創新的主要做法作出明確規定。2013年，溫嶺市委還出臺《關于全面深化民主懇談推進協商民主制度化發展的意見》，對市鎮兩級人大如何深化預算協商提出要求。

2.注重部門預算審查監督。一是實施部門預算民主懇談。自2008年以來，每年人代會前組織舉行部門預算民主懇談會，邀請人大代表和社會公眾對部門預算草案進行懇談，再提交人代會審查。目前已組織召開部門預算民主懇談22場次，參加的代表和公眾達到2000多人次。二是在代表工作站開展部門預算征詢懇談。通過代表工作站，組織部門領導與選民圍繞預算開展征詢懇談。目前全市已有22個代表工作站舉行了22個部門的預算征詢懇談會，超過千名選民直接參與部門預算草案討論。三是人代會分代表團專題審議部門預算。從2006年人代會首次對農林局預算開展專題審議開始，每年逐步深化和拓展。特別是從2010年開始，以代表團為單位，對部門預算開展“一對一”或“一對多”的專題審議。2013年，12個代表團對18個部門預算開展了專題審議。四是人代會票決部門預算。2013年人代會期間，將市科技局、農林局2013年預算交由全體人大代表無記名投票表決通過。兩個部門預算在票決之前，還被提交各個代表團共同審議，代表們共提出101條意見，促使兩部門調整項目11個、合并優化項目7個，并調減“三公”經費預算支出。

3.注重重大投資項目監督。出臺《溫嶺市人大常委會關于政府重大投資項目監督的規定》，明確市人大常委會對投資3000萬元以上的政府性項目開展重點監督，對有爭議的項目實行人大常委會表決。每年市人大常委會在初審計劃、預算報告中，單獨初審政府投資項目計劃草案，專門提出審議意見，促使政府在人代會前調整和重新論證一些新增重大項目，避免一些項目的“帶病”上馬。2013年，首次以民主聽證形式，舉行市社會福利中心項目初審聽證會，通過組織開展部門陳述、實地考察、分組討論、詢問辯論、問卷調查以及網上征詢等，廣泛收集社會各界意見，擴大項目初審過程中的公眾參與，提高重點項目決策科學性。對需要追加預算的政府重大投資項目，由常委會會議逐項進行審查批準，防止和減少項目調整的隨意性和盲目性。

4.注重推進預決算公開。市人大常委會每年就預算公開的時間、內容、格式、途徑等，向市政府及財政和相關部門提出明確而具體的意見。從2008年公開預決算審查監督所有信息、2009年公開部門預算、2010年公開鎮級預算、2011年公開“三公”經費以來，每年都有所深化。2013年，全市16個鎮（街道）、市級所有71個一級部門預算單位及其下屬單位的預算及“三公”經費全部公開，預算總額88.68億元。同時，還推動了35個部門的決算公開。

（三）預決算審查監督的參與全方位

1.人大代表深度參與，依法行使職權。人大代表在預決算審查監督各個環節全程實質性參與，發揮主體作用。一是會前介入。在人代會前，把預算草案提前一個多月發至人大代表，由各鎮（街道）人大組織人大代表到相關部門開展深入調研，人大代表通過代表工作站等平臺向選民廣泛征詢意見，并參加預算民主懇談。二是會中審查。人代會期間保證人大代表充分的審查預算時間，并專門安排半天時間，讓每一個代表團分別對政府主要部門預算進行專題審議。為了深化預算審查，大會還恢復聽取預算報告，組織人大代表在預備會議后開展預算知識培訓。鎮級人代會則采用分代表團審查和集中審查相結合的方式審查預算，5人以上人大代表可聯名提出預算修正案，并圍繞預算修正案開展充分辯論。三是會后監督。在閉會期間通過代表小組分組監督、邀請人大代表列席常委會會議等形式，組織人大代表對預算執行情況進行多渠道監督。在鎮一級，設立鎮人大財經小組，協助鎮人大對預算執行情況進行監督。

2.社會公眾廣泛參與，強化監督合力。社會公眾通過定向邀請、廣而告之、隨機抽取、科學抽樣等方式，參與預決算監督，成為推動預決算改革的有生力量。為了建立公眾參與的常態化機制，市人大常委會建立了預算審查監督參與庫和專業庫，拓展公眾有序參與的覆蓋面和實效性。目前參與庫共有40159人，主要由本市各級人大代表、所有村（居）民代表、企業界代表、工青婦代表和大專以上學歷外來人員等組成；專業庫569人，主要由比較熟悉預算及相關專業知識的一些人員組成。為了提高社會公眾的預算意識和參與能力，市人大常委會還專門組建了“陽光預算宣講小組”，深入各鎮（街道）開展預算知識宣講，目前已巡回宣講13場次。

3.借助“外腦”審查，充分發揮專業人士作用。針對人大專門監督機構人員少、沒有時間和精力對政府預決算進行充分審查的現狀，市人大常委會建立了財經工委議事委員會，將熟悉財經預算、工程造價、項目審批、審計監督等專業人員吸收為議事委員會成員，增強審查力量。同時，發揮財政、發改、審計等部門作用，協同人大深入一線就重大項目共同開展調研。特別是將一些預算項目交由審計機關進行審計并提出審計意見，作為人大審查監督的重要依據。

二、主要成效

（一）推動了預算改革進程，增強了政府執行預算剛性。全口徑預算審查監督實踐，對政府工作產生較大影響，促使政府及部門不斷提高預算法制觀念，不斷提升預算編制和管理水平，不斷加大預算改革步伐，促進依法理財、科學理財和民主理財。政府預算編制的方法、內容、標準和口徑逐步統一規范，預算編制更為詳細、科學、透明，基本上所有的市級部門預算科目已經細化到項甚至目，由以前薄薄的“幾張紙”預算變成厚厚的“一本賬”預算。同時，政府及部門預算執行剛性和嚴肅性進一步增強，行政行為與財政資金的投向得到約束，并有效控制和削減了“三公”經費和政府性債務，促進節約型政府建設。人大代表和公眾參與全口徑預決算審查和監督，使政府工作與民眾愿望緊密結合，推動預算向民生傾斜，促使政府將有限的資金用在社會事業發展急需投入的項目上，用在人民群眾密切關注需要解決的項目上。

（二）煥發了根本政治制度活力，促進了人大代表依法行使職權。通過全口徑預決算審查監督的實踐，人大審查批準預算與監督預算執行的環節得到不斷完善，不僅極大地豐富了人大及人大代表工作內容，而且也使人大在監督預算時行使職權更加到位，使人民代表大會這一根本政治制度不斷煥發出它應有的活力。人大代表作為地方國家權力機關組成人員，在全口徑預決算審查監督當中，通過積極行使詢問權、建議權和預算修正權等，依法審查和監督預算的責任和意識得到強化，代表主體作用的發揮越來越明顯。

（三）擴大了公民有序政治參與，推進了基層民主政治建設。通過代表和社會公眾全方位參與預算編制審查和執行監督，賦予了代表和公眾充分知情權、參與權、表達權和監督權，增強了民意的表達和公民在預算決策中的影響力，為公民自由、廣泛、直接地參與社會公共事務決策、管理和監督提供了新的渠道。同時，代表和公眾廣泛參與預算審查監督工作，增強了全社會的預算意識和預算法制觀念，提升了協商民主意識，促進了社會善治，推動了基層協商民主的深度發展。

（四）堅持了人大機關一線狀態，強化了團隊創新意識。多年的全口徑預算審查監督實踐中，溫嶺市人大常委會機關干部全員參與，打造了良好的團隊精神，淬煉了每位干部的預算監督本領和能力。在集體決策和全員參與中，機關建設得到有效加強，全體人員圍繞有效開展預決算審查監督，深入思考，破解難題，堅持了一線工作狀態，增強了服務發展大局意識和創新意識。

（作者單位：浙江省溫嶺市人大常委會辦公室）