2013年中國法治進程巡禮

劉武俊

2013年，是中國法治建設全面推進、穩健發展的一年，也是法治亮點頻頻出現的一年。立法領域，全國人大常委會公布了未來五年的“立法清單”，中共中央也公布了黨內法規制定的五年規劃，備受關注的新環保法正在長出“牙齒”來，大修后的“消法”亮點頗多，修訂中的《大氣污染防治法》讓中國版“清潔空氣法”值得期待，30年磨一劍的首部《旅游法》讓游客權益有了保護傘；司法領域，司法改革已經吹響攻堅戰的號角，深化司法體制改革將有望為落實獨立審判的憲法原則提供制度環境；薄熙來案的公開審判堪稱生動的全民普法課；年度最熱門的李某某案件，引發輿論監督與獨立審判的熱議，難在也貴在排除法外因素的干擾。“兩高”關于網絡誹謗的司法解釋，為網絡空間提供了法律標尺；裁判文書全面上網，讓每一份裁判文書都成為接受公眾檢閱的司法考卷。殘害未成年人事件頻發，倒逼法律保護機制升級。以網上信訪為引擎的信訪改革，有望激活信訪正能量。此外，國務院發布的《城鎮排水與污水處理條例》，讓積水污水引入法治的渠道，城市下水道終于有了專門的法規。全國假日辦多次就節假日安排問題網上征集民意，節假日安排表越來越像一份檢驗政策民意度的特殊考卷。

五年立法規劃：打造法律體系升級版的引擎

2013年11月初，十二屆全國人大常委會立法規劃對外公布，引起廣泛關注。五年立法規劃將打造法律體系升級版，提高立法質量是重中之重。

這份沉甸甸的立法清單，包括條件比較成熟、本屆任期內擬提請審議的第一類項目共47件；需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的第二類項目21件；立法條件尚不完全具備、需要有關方面繼續研究論證的第三類項目。

新一屆全國人大常委會組成以來就非常重視提高立法質量。張德江委員長多次強調，要把提高立法質量作為加強和改進立法工作的主要任務。

法律體系形成的新起點上，修改和完善法律的任務越來越重。新時期的立法工作將致力于打造中國特色社會主義法律體系升級版，而提高立法質量、實現科學立法將是關鍵所在。立法就是打造關好權力的籠子，是維護社會公平正義的第一道防線，也是保障公民權益的特殊公共物品。法律質量的優劣，立法部門說了不算，還是要聽人民群眾的，以民意滿意度為首要標準。法律是立法部門提供給社會的特殊的公共產品，也是民眾享有的特殊的法律消費品。立法部門在立法過程中就要有將來接受民眾民意測評的思想準備，接受公眾對法律法規是否存在部門利益立法化、地方利益立法化、可行性和實效性是否強等問題的拷問。

法律案表決前評估是確保立法質量的一道重要閘門。2013年，全國人大常委會引入了法律案出臺前評估制度。《旅游法》在4月17日舉行的首次評估會上，3位旅游經營者、3位游客、3位專家學者和1位基層旅游局的代表對《旅游法》的可行性、出臺時機、實施效果及實施后可能出現的問題充分發表了意見。4月25日，《旅游法》三審通過。此后通過的幾部新法交付表決之前，也經過了評估。表決前評估是開門立法的創新實踐，通過把立法質量的關口前移，有助于實現科學立法，對于進一步提高立法質量具有積極意義。

法律草案多次公開征求民意，擴大人民群眾有序參與立法，是提高立法質量的重要條件。全國人大常委會就環境保護法修訂草案兩次公開征求意見，這在立法史上還是頭一次。此后，二次征求意見的做法走向常態化，消保法修改草案二審稿、資產評估法草案二審稿都向社會公布，再次征求意見。

立法質量是打造法律體系升級版的重要引擎。民意是衡量立法質量的首要標準，讓民眾對立法工作充分行使話語權和評估權。唯有如此，民主立法和科學立法才能落到實處，打造法律體系升級版才能有望實現。

黨內法規五年規劃：依法執政的時間表和路線圖

《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013～2017年）》2013年11月底發布。《綱要》對今后5年中央黨內法規制定工作進行統籌安排，提出了指導思想、工作目標、基本要求、主要任務和落實要求，確定了一批黨內法規重點制定項目。這是我們黨歷史上第一個黨內法規制定工作五年規劃，標志著黨內法規制定工作進入一個新的階段。

作為最高立法機關，全國人大及其常委會有自己的五年立法規劃，而作為執政黨的中央機關，黨內法規制定也有了專門的五年規劃。

黨內法規制定規劃綱要是加強黨的制度建設的一項戰略工程。《綱要》明確了今后一個時期黨內法規建設的時間表和路線圖。《綱要》提出，在對現有黨內法規進行全面清理的基礎上，抓緊制定和修訂一批重要黨內法規，力爭經過5年努力，基本形成涵蓋黨的建設和黨的工作主要領域、適應管黨治黨需要的黨內法規制度體系框架，實現基礎主干黨內法規更加健全，實踐亟需的黨內法規及時出臺，配套黨內法規更加完備，各項黨內法規之間協調統一，黨內生活更加規范化、程序化，黨內民主制度體系更加完善，權力運行受到更加有效的制約和監督，黨執政的制度基礎更加鞏固，為到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系打下堅實基礎。

加強黨內法規制度建設，要按照于法周延、于事簡便的原則提高制度制定質量，立體式、全方位推進制度體系建設，把權力關進制度的籠子里。堅持憲法為上、黨章為本，保證黨內法規體現憲法和法律的精神和要求，并按照黨章確定的基本原則、要求和任務，推進黨內法規制定工作；堅持整體推進、突出重點，著眼于構建系統完備的黨內法規制度體系，立體式、全方位推進黨內法規制定工作，并按照急用先立原則，抓住核心、關鍵、亟須制定的黨內法規項目，集中力量推進；堅持發揚民主、科學制定，確保黨內法規適應黨的建設和黨的工作需要，體現廣大黨員干部意愿；堅持改革創新、與時俱進，注重把實踐中的成功經驗和規律性認識上升為黨內法規，并及時修改同實踐要求不相適應的黨內法規；堅持嚴謹規范、有效管用，提高黨內法規制定水平，使規定更具有針對性、指導性和可操作性。

黨內法規關鍵在于執行落實。法規的生命力在于執行。在制定黨內法規的基礎上，要加大黨內法規執行力度，實現有規可依、有規必依、執規必嚴、違規必究，防止出現“稻草人”現象。

當然，《綱要》只是藍圖，而要將藍圖變成現實，就必須按照《綱要》確立的時間表和路線圖，堅持一手抓制定、一手抓執行，把黨內法規制度建設落到實處。

新環保法：正在長出“牙齒”來

備受關注的環保法修正案草案兩次公開征求意見。之所以再度公開征求意見，就是要制定一部高質量、有威懾力的“長牙齒”的環境保護法。唯有廣泛征求民意并大刀闊斧地修改環保法，讓新環保法長出有威懾力的牙齒，才能為環境保護事業撐開強有力的保護傘。

2012年8月，十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議了環境保護法修正案草案。2012年8月31日至9月30日，修正案草案初審稿公開征求意見。之后，全國人大法律委員會根據全國人大常委會組成人員和各方面的意見，對修正案草案初審稿作了較大修改，形成了環境保護法修正案草案二次審議稿。2013年6月，十二屆全國人大常委會第三次會議對修正案草案二次審議稿進行了審議。8月份再次公開征求意見。

讓新環保法長出牙齒，就要求本次環保法修法有“大動作”而非打幾塊補丁了事，“大改”而非小改，更加強調全局性、系統性、前瞻性和可行性，大刀闊斧地修改完善現行環保法打磨出有威懾力的鋒利牙齒。現行環保法是1989年通過的，那種主要靠行政罰款解決環境污染問題的環保制度在實踐中已經顯得蒼白無力。20多年過去了，當時的立法思想過于陳舊，在計劃經濟模式下建立的制度帶有濃厚的行政管理色彩，不適應當前市場經濟發展的需要。修正案草案在原法基礎上修修補補，不能完全適應當前經濟社會發展需要，也不能解決當前環境被嚴重破壞的問題。環保法修改要按照黨的十八大提出的大力推進生態文明建設、建設美麗中國的精神，更新立法理念，創新制度設計。在草案中要突出誰污染誰付費的原則；對污染企業與個人的處罰要重；對行政部門違法的官員處罰要嚴；要建立環境保護目標責任制，進一步增加環保部門的法律責任。

讓新環保法長出牙齒，就要將法律條文更加細化，法律條文越細越具有可操作性，環保法的牙齒也就越鋒利。根據“能細則細”的立法原則，有必要將當前老百姓最關心的幾件大事在法律中予以明確規定，如水污染問題、醫療垃圾污染問題、重金屬污染問題、空氣污染問題、電子垃圾污染問題等。規定得越細越具體，環保法也就越管用。

讓新環保法長出牙齒，就要從法律責任上加大對環境違法犯罪的懲處力度。修改環保法，必須體現環境保護要實行最嚴格的制度原則。建議進一步確立和完善環保規劃制度、環境治理制度、防治污染制度、監測制度、信息公開制度等一系列剛性的環境保護制度。

讓新環保法長出牙齒，就要讓環境信息更加透明，讓環保法的牙齒在陽光下發出雪亮的寒光。之所以環境執法不嚴，與環境狀況“不透明”不無關聯。環境質量和污染企業的污染狀況就應該全面向社會公布，尊重和滿足社會公眾的環境知情權。草案已規定對環境的考核結果要向社會公布，不過更重要的是把空氣質量、水質量、重點污染企業每天的排放狀況常態化地向社會公布。對污染排放較大的項目，在建設之前要向群眾公布，聽取群眾意見。同時，要把重點環境污染源排放狀況全部聯網并公布。二審稿的最大亮點在于專辟“環境信息公開和公眾參與”作為環保法的第五章，該章從四十三條開始共設有六條。環境信息公開本身就能在陽光下散發出一種無形的威懾力。

讓新環保法長出牙齒，就有必要將“公民環境權”入法，規定“國家保護公民享受良好環境權利”。環保法不能僅僅規定環境保護的義務，也要依法保障公民享受良好環境權利，依法維護公民的環境權益，進而賦予公民提起環境公益訴訟的權利。環境是公共產品，環境權入法之后，公民環境維權才真有法可依，更有底氣和更有動力。環保法二審稿僅規定中華環保聯合會可提起公益訴訟，將公民個人排斥在環境公益訴訟主體之外，也折射了環保法修法對公民權利關注不夠。

一言以蔽之，期待正在修訂之中的環保法有大動作，條文更具體、制度更嚴格、罰則更明確，加大對環境違法犯罪的懲處力度，真正讓新環保法長出牙齒來。

值得一提的是，《環境保護法修正案（草案）》曾將環境公益訴訟主體僅僅限定為中華環保聯合會，一時間成為社會各界關注的焦點，引起社會各界尤其是多家民間環保組織的質疑。環境保護法修正案草案第三次提請審議，擬擴大提起環境公益訴訟主體范圍。新的草案修改了有關提起環境公益訴訟主體的規定：對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，依法在國務院民政部門登記，專門從事環境保護公益活動連續五年以上且信譽良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟。其他法律另有規定的，依照其規定。

環保法修正案草案盡管順從民意適當擴大了提起環境公益訴訟主體范圍，但依然顯得過于保守，建議進一步開放環境公益訴訟權利，只要合法登記的環保組織以及與環保相關的其他公益組織都有權提起環境公益訴訟，不必設置過多的條條框框。

（作者系司法部《中國司法》雜志總編、研究員。本文部分內容已發表于其他報刊）