關于改進專題詢問工作的思考與建議

張衛紅+夏莉霞

2012年7月，武漢市人大常委會就養老事業發展情況首次開展了專題詢問；2013年9月，又以改善革命老區生產生活條件工作情況為題再次組織專題詢問。這兩次專題詢問作為武漢市人大常委會完善監督方式、增強監督實效的積極嘗試，應該說是有益和成功的。由于法律對詢問權（包括專題詢問）的行使未作具體程序性規定，有必要在總結實踐經驗、反思詢問成效的基礎上，對專題詢問中的一些程序和實質問題作進一步的研究和探討。

（一）關于議題選擇問題。科學選題是做好專題詢問工作的首要條件。同其他監督工作一樣，專題詢問也應圍繞事關地方經濟社會發展的重要部署，聚焦“一府兩院”工作中存在的突出問題和薄弱環節，立足人民群眾反映強烈和迫切需要解決的熱點、難點問題。所選議題還應具有可行性和緊迫性，既是群眾迫切希望和急需解決的問題，又是經過努力可以解決的問題，以確保專題詢問的實際效果。在各級人大常委會集中將監督目光投向政府的同時，有些地方人大常委會已放寬視野，對立法案、執法檢查情況、“兩院”工作等進行了專題詢問，這對我們是有益的啟發。在選題的形式上應通過各種途徑廣泛征求意見，充分體現民意，今后我們可以把專題詢問議題意見的征集與年度立法計劃、監督計劃的征集同步進行。

（二）關于審議與詢問的關系問題。從法律屬性上講，詢問權具有“非獨立性”特征，詢問不能單獨進行，而是依托于審議報告或議案而展開的。因此，開展專題詢問，不能為問而問，也不能以問代審，要注意處理好審議與詢問的關系。

從各地的實踐看，主要有三種模式：第一種是“先審議后詢問”，在聽取和審議有關專項工作報告后，專門組織常委會組成人員圍繞特定事項進行詢問。由于“議”與“問”之間有一定的時間間隔，常委會組成人員可以根據大家“議”的情況對原先準備的“問”進行調整完善，加之“問”成為專場，時間更充裕，可以問得更有針對性和深度。第二種是“審議與詢問相結合”，在聽取有關報告后，常委會組成人員在作審議發言的同時進行詢問。這種方式操作比較簡便，效率比較高，但是審與問同時進行，有時使提問過程過于冗長，沖淡了詢問問題的鮮明性、突出性。第三種是“先詢問后審議”，如南京市白下區人大常委會采用先聽取專項工作報告，然后進行專題詢問，詢問結束后再進行審議發言的模式，避免專題詢問與審議發言相互穿插混淆，有利于使建立在專題詢問基礎之上產生的審議意見，更加客觀公正、切實可行、富有針對性。目前大部分人大常委會采取的是第一種形式，全國人大常委會第一、二種方式均曾使用。武漢市人大常委會采取的是第二種。第三種模式在實踐中比較少見。哪種模式更好，還需進一步研究、探索。從法律規定和實踐的角度看，第三種模式似乎更為可取。

此外，還有些細節問題需要注意，如詢問順序的確定方法；提問或回答時應起立，便于會場識別發言人，也有利于形成良好互動氛圍。

（三）關于詢問問題的有關問題。一是詢問的主體如何確定。對于詢問主體的確定，我們認為取決于法律對詢問權的界定。法律法規及文件都對詢問制度作出了規定，詢問權的實施主體是各級人大代表以及常委會組成人員，詢問主體在人民代表大會會議期間是各級人大代表，在人大常委會會議期間是常委會組成人員。《杭州市人民代表大會及其常務委員會詢問和質詢辦法》就對人大會議和常委會會議期間的詢問和專題詢問分別作出規定。不過到目前為止，各地還沒有人大會議專題詢問的實例，專題詢問僅在常委會會議上進行。從全國人大常委會到地方各級人大常委會的專題詢問會上，均有列席會議的人大代表發問的情況，這應該說是在法律規定的基礎上有所擴充，有的還把詢問主體擴大到人大專門（工作）委員會成員，是否恰當，值得商榷。

二是詢問問題是否提前告知。專題詢問是一種互動性很強的監督方式，開展專題詢問的目的，不是要把應詢人問倒，也不是要出他“洋相”，其直接目的是深入了解“一府兩院”有關專項工作具體情況，督促“一府兩院”就公眾關注的有關問題提出改進措施并認真落實，本質目的就是要確保國家機關按照人民的意志依法行使職權。為達到這個目的，也為避免問、答的隨意性，將專題詢問的擬問問題于會前提交給“一府兩院”，使其提前做好準備是有必要的。據了解，全國人大及各地人大基本上也是這樣做的，只是有的提前公開時間長，有的進行階段性保密，到問前才公開。香港立法會口頭質詢問題也提前以書面形式交政府，政府官員提前做好準備。還有個別地方在這個問題上更加開放靈活，如湖南省人大常委會組織對“兩院”工作的專題詢問時，對誰問、問什么問題事先都不作安排，按鍵搶問，根據顯示器顯示按鍵的先后順序選擇詢問人員。武漢市采取的是部分公開的形式，將擬詢問的問題全部提前交政府作準備，現場臨時穿插的靈活提問則不提前告知，這種形式是比較可取的，既保證詢問現場的規范和嚴肅，又有發問的突然性。

三是問題的數量、問答的時間以及追問的次數和內容應否作限制。對專題詢問提出問題的數量，各地沒有明確規定，少則幾個，多則十幾二十個，各地以及同地各次會議各不相同。湖北省人大常委會每次專題詢問的問題在9個左右。各地人大常委會開展的專題詢問均可以追問，追問次數大多限定為一次。當然也有個別例外，如哈爾濱市人大常委會的首次專題詢問會上，每位詢問人不限詢問和追問次數，倡導“時間讓位質量”。基于議事效率的考慮和對于程序完善的追求，我們認為對問題的數量以及追問的次數、問答的時間均應作出限制性規定。在詢問問題數量上，應根據專題詢問時間合理安排，做到宜精不宜多，宜深不宜淺，宜專不宜廣，同時鼓勵追問和補充發問，不過追問次數以1～2次為宜，且不可偏離原詢問問題的主題。問答時間控制在10分鐘內為宜，過短問題講不清，過長分散主題，節奏拖沓。武漢市本次專題詢問存在提問和回答超過規定時間的現象，有的委員在提問時對問題的描述過于詳細，有的部門負責人在回答中對已經采取的措施闡述過多，導致計劃詢問的問題沒有問完，今后需要采取措施加以改進。

（四）關于詢問后的處置程序。一是注意區分情況匯總整理詢問意見。不能簡單地把詢問問題作為詢問意見交“一府兩院”研究處理。從邏輯上講，詢問問題有不清楚、不滿意、表達關切等類型。屬于不清楚，通過應詢人回答解釋清楚不存疑慮的，當然不作為意見。屬于不滿意，通過應詢人回答得知確實沒有得到有效解決的，自然要作為意見。屬于表達關切，通過應詢人回答發現事關重大、涉及群眾切身利益，需要引起重視、認真解決的，應當作為意見。二是規范審議意見載體。專題詢問結束后將詢問問題及審議討論情況進行綜合整理，形成人大常委會的審議意見，轉交“一府兩院”限時處理是各地共同的做法，但是在審議意見的表現形式上五花八門，有審議意見書、審議詢問意見書、審議和專題詢問意見和建議、審議意見及詢問意見等不同形式。我們認為應該統一名稱，形成帶有“專題詢問”標志的人大常委會審議意見。當然必要時常委會還可以對有關專項工作作出決議、決定。三是建立完善跟蹤監督機制。形成一套梳理交辦、跟蹤督促、辦結回告等程序嚴密、工作規范的跟蹤問效工作機制，做到有詢問、有答復、有結果，促使“一府兩院”把答應和許諾的事情辦理好，努力把專題詢問的優勢轉化為實實在在的監督成果。

（五）關于專題詢問的常態化問題。一是善于運用組合拳，深化監督效果。要將專題詢問與常委會其他各項職權如立法權（哈爾濱市人大常委會首次專題詢問針對“物業管理工作及物業管理立法”立法案展開），與其他監督手段如聽取和審議專項工作報告、執法檢查等有機結合，同時對詢問中發現的、一般監督手段解決不了的問題，逐步激活質詢、特定問題調查等剛性監督手段，從而建立多種方式結合的綜合監督模式，切實增強國家權力機關的監督實效。二是研究制定程序性規則，規范詢問行為。專題詢問是對法定詢問監督方式的創新和發展，由于缺乏統一的操作規程，降低和弱化了人大監督的效力。建議在法律的框架內，總結實踐經驗，及時制定具操作性的規范性文件，推動專題詢問以及人大各項監督工作在實踐中不斷得到發展和完善。

（作者單位：湖北省武漢市人大常委會研究室）