關于地方人大常委會編制立法規劃的分析思考

黃 武

立法規劃是立法機關根據黨和國家的方針政策和經濟社會發展的需要，在立法研究、論證和預測的基礎上，就一定時期的立法工作、立法任務所作的總體安排。全國人大常委會從1991年開始編制立法規劃，從第八屆開始，全國人大常委會都在屆初之年制定立法規劃。2013年9月初，中共中央轉發了《十二屆全國人大常委會立法規劃》，對今后五年立法工作作出統籌安排，提出了明確的目標任務、工作要求和落實措施。1993年省一級地方人大換屆，北京、江蘇等多個省份開始編制五年立法規劃。20多年來，全國人大常委會和有立法權的地方人大常委會都高度重視立法規劃編制和落實工作，以五年為周期，對后一段時期的立法工作作出提前預判和統籌安排，提高立法的前瞻性、系統性和科學性，更好地引領和保障經濟社會科學發展。

近日，筆者在工作中向北京、上海、山東、湖北等10余個省、市人大常委會立法工作機構[1]咨詢了當地編制新一屆立法規劃有關情況，試以省級人大常委會為對象，就地方人大常委會編制立法規劃的模式選擇、主要原則、基本特點等作些分析思考，旨在尋找共同規律，得出一些啟示，希望對促進地方人大常委會進一步提高編制立法規劃的水平和質量有所裨益。

一、地方人大常委會編制立法規劃的模式選擇

從咨詢了解的情況看，目前省級人大常委會編制立法規劃主要選擇五年立法規劃、五年立法調研項目庫、滾動式年度立法計劃和交叉模式這四種類型。

1.五年立法規劃模式。編制五年立法規劃，是地方人大常委會學習、借鑒全國人大常委會的做法后逐步實行的，北京、上海、山東等大多數省、市人大常委會采取此模式，這也是常規模式。以山東為例，本屆省人大常委會五年立法規劃列入立法項目共計70件，以省人大各專門委員會為歸屬，分為財政經濟類、內務司法類、教科文衛類等七大類，這些項目是預期性和指導性的，在實施過程中可以根據實際情況作適當調整。

2.五年立法調研項目庫模式。所謂立法項目調研庫，就是根據對國家立法進程和本地經濟社會發展進程的把握，對當前已經預測到的可能需要進行地方立法的項目，按照一定的標準進行選擇、分類后形成的地方立法調研項目的數據庫。浙江、湖南等少數省人大常委會以立法調研項目庫替代立法規劃，對立法項目進行統籌安排。以浙江為例，該省從2003年省十屆人大常委會開始采用立法調研項目庫的模式，項目庫為確定今后五年立法工作重點、目標和具體立法項目的前期調研工作，以及編制年度立法計劃提供了項目依據。值得一提的是，浙江省十二屆人大常委會仍采取五年立法調研項目庫模式，但較之十屆、十一屆對列入立法項目不分類別的做法有所改進，目前項目庫草案參照全國人大常委會立法規劃的做法，以法規項目成熟程度為標準，分為第一類項目、第二類項目和第三類項目。第一類項目屬于與浙江經濟社會發展關系重大、需要抓緊提請審議的法規項目;第二類項目屬于需要抓緊工作、條件成熟時可以個別提請審議的法規項目;第三類項目屬于立法條件尚不完全具備、需要繼續研究論證的立法項目。這種分類做法使項目庫更具指導性和可操作性。

3.滾動式年度立法計劃模式[2]。目前僅有個別省份采取這種模式，天津是其代表。近年來，天津市人大常委會一直采取制定滾動式年度立法計劃的模式，以2013年度立法計劃為例，分為安排審議項目、預備項目和調研項目，其中安排審議項目10件，為該年度提請常委會審議的項目；預備項目10件，一般是第二年提請常委會審議的項目；調研項目24件，一般是為第三年及以后做準備。另外，四川省人大常委會九屆以前編制立法規劃，但十屆、十一屆改為編制滾動式年度立法計劃，本屆重新啟動編制立法規劃。

4.交叉模式。這種模式吸收了編制立法規劃和立法調研項目庫這兩種做法，湖北是其代表。湖北省本屆人大常委會立法工作規劃采取五年立法規劃項目與立法項目庫疊加的形式，其中五年立法規劃安排項目52件，這些項目屬于立法條件比較成熟、可提請審議的項目，立法項目庫安排項目95件，這些項目屬于需要進一步調研論證、列為后備、動態管理的項目，在條件成熟時，可以按照立法程序列入年度立法計劃，適時提請省人大常委會審議。

需要指出的是，五年立法規劃、五年立法調研項目庫、滾動式年度立法計劃和交叉模式這四種模式，在實踐中究竟何者為優，目前沒有定論。各省、區、市人大常委會都是因時、因地制宜，采取自己認為合適的模式，總的目標是一致的，都是為了增強地方立法的前瞻性、系統性和可操作性，為不斷完善中國特色社會主義法律體系、引領和推動今后五年地方經濟社會科學發展提供有力保障。

二、地方人大常委會編制立法規劃的主要原則

地方人大常委會編制立法規劃一般有明確的指導思想，即緊緊圍繞中央和地方黨委的工作大局，堅持以人為本、立法為民的理念，堅持科學立法、民主立法，從地方實際出發，突出立法重點，體現地方特色，注重提高質量，科學合理地安排立法項目，為加快地方經濟、政治、文化、社會和生態文明建設，全面建成小康社會提供有力的法制保障。在指導思想的引領下，進一步明確編制五年立法規劃的主要原則，從目前了解分析的情況看，省級人大常委會一般遵循“四個堅持”的原則。

1.堅持突出重點。黨的十八大強調，要加強重點領域立法。地方人大常委會圍繞落實十八大精神，服務當地改革發展穩定大局，結合地方“十二五”規劃的實際需要，統籌考慮安排立法項目，特別是把有利于加快轉變經濟發展方式、保障和改善民生、創新和加強社會管理、節約資源和保護環境等方面的法規項目作為立法規劃的主要內容。如湖北省人大常委會緊緊圍繞“五個湖北”建設和全省工作大局，在立法規劃中列入《湖北省發展規劃條例》《湖北省自主創新促進條例》等立法項目，充分發揮地方立法在經濟社會發展中的引領、推動和保障作用。

2.堅持立改廢并舉。立法作為一種制度供給,與經濟社會發展需求形成的是一種動態函數關系。地方人大常委會從立法工作新起點出發，按照不斷完善法律體系的要求，注意處理好法規穩定性與變動性的關系，在制定新法規的同時，把法規修改完善放到更加突出的位置，根據上位法的制定修改情況和經濟社會發展的需要，適時安排法規修改項目，做到法規的制定和修改統籌兼顧。如山東省人大常委會本屆立法規劃列入立法項目70件，其中新制定46件，占65.7%，修改或修訂24件，占34.3%。重慶市人大常委會注重法規清理與立法規劃編制相互結合，2013年開展了對現行有效195件地方性法規的全面清理，并將清理結果作為編制2013～2017年地方立法規劃的重要依據。

3.堅持體現地方特色。有特色是地方立法的靈魂。地方立法承擔的一項重要任務，就是根據地方實際，通過自主性立法創造性地解決當地的特殊問題。地方人大常委會在吸收列入立法規劃的項目時，注重符合立法法確定的地方立法權限和立法原則，突出自主性立法和先行性立法，從地方實際出發，增強法規的針對性和可行性。如山東省人大常委會圍繞省委有關山東半島藍色經濟區建設戰略，在立法規劃中安排了《山東省海島保護條例》《山東省海砂管理條例》等特色法規項目，促進海洋經濟發展。

4.堅持與國家立法規劃相銜接。地方立法的重要價值之一就是對國家立法進行必要的補充、細化，保證憲法、法律、行政法規在本行政區域內的遵守和執行。在完善法律體系的新時期，地方人大常委會更加重視配套法規制定，把制定實施性法規作為地方立法工作的重點，確保及時出臺，避免因配套法規滯后而影響法律的有效實施。如浙江省五年立法調研項目庫草案與《十二屆全國人大常委會立法規劃》密切銜接，根據全國人大常委會立法規劃一類項目的情況，安排了《浙江省促進科技成果轉化條例（修改）》《浙江省專利保護條例（修訂）》《浙江省實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法（修訂）》等多件實施性法規，維護國家法制統一，保障法律有效實施。

三、地方人大常委會編制立法規劃的基本特點

近年來，地方人大常委會對立法功能的認識逐步深化，在加強立法規劃編制和落實工作方面下了較大工夫，力求進一步發揮立法對地方改革發展的引領和推動作用。總體而言，現階段省級人大常委會編制立法規劃，一般具有“五個突出”的基本特點。

1.在編制組織上，突出黨的領導。黨的領導是不斷加強和改進立法工作的根本保障。地方人大常委會在編制立法規劃工作中始終堅持黨的領導，保持正確的政治方向，對立法工作規劃項目安排和涉及的重大問題，通過常委會黨組及時向地方黨委匯報，自覺服從黨委領導，積極爭取黨委支持。如湖北省人大常委會在編制五年立法工作規劃過程中，成立立法工作規劃編制領導小組，由省委書記親自掛帥擔任組長，保證編制工作的正確方向和有力推進；在形成立法規劃報審稿后，省人大常委會黨組向省委常委會會議作關于立法工作規劃編制情況的匯報，省委常委會原則同意該草案，并就立法工作和立法規劃項目提出重要意見；隨后，主任會議進行了研究修改，最終提請省人大常委會審議通過五年立法工作規劃，始終自覺貫徹和體現黨的主張，從源頭上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。

2.在編制主體上，突出人大主導。立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權。地方人大常委會在黨的領導下，切實發揮在立法中的主導作用，加強立法工作組織協調，統籌編制立法規劃。如浙江省人大常委會注重發揮在編制立法調研項目庫工作中的主導作用，一方面，充分尊重人大代表的主體地位，不僅在2013年初省人代會召開期間直接聽取省人大代表的意見建議，后又通過“代表履職服務平臺”以選項方式再次征求省人大代表意見，還委托各市、縣人大常委會征求同級基層人大代表的意見。另一方面，切實加強對立法工作的統籌協調，不僅在橫向上有重點地先后召開經濟、文化、社會管理、農業和新農村等各個領域的部門座談會、專家座談會，召開省委辦公廳、省人大專（工）委、省政府辦公廳和法制辦等部門參加的溝通協調會，還在縱向上聽取市、縣基層黨委、人大、政府的意見建議，在對各方意見進行匯總整理、研究論證的基礎上，形成較成熟的立法調研項目庫草案。

3.在編制過程上，突出民主開放。深化立法公開，使立法能最大限度反映民意、求取社會最大公約數，不僅是立法的本意所在，也是推進社會主義民主政治建設的客觀要求。地方人大常委會堅持走群眾路線，開門立法、陽光立法，不斷拓展人民有序參與立法的途徑。如上海市人大常委會在征集立法項目時，除了全國和市級人大代表、人大各專門委員會、政府有關部門以外，還首次向全體市民公開征集意見建議，進一步促進立法規劃編制工作的民主化。湖北省人大常委會向在鄂全國人大代表、省人大代表、省政府有關部門、省高院、省檢察院以及有關機關、人民團體等征集項目建議，同時進一步擴大規劃項目來源，在《湖北日報》和省人大網站上發布征集立法項目公告，向社會廣泛征求立法項目的意見建議。

4.在編制方法上，突出科學論證。提高立法規劃編制的科學性，是增強立法的針對性、前瞻性和主動性，保證五年立法工作有序開展的重要保障。在立法日趨專業化、技術化和復雜化的情況下，地方人大常委會在編制立法規劃時，愈加重視引入“外腦”、借用外力，加強研究論證，促進科學立法。如北京市人大常委會在開展立法選項工作過程中，為了增強立法規劃的科學性，結合有關部門提供的社會結構狀況和社情分析，從法律體系分析的角度，對本市現行有效地方性法規與法律、行政法規的關系作了對比研究，并與上海等大城市和紐約、東京、新加坡、香港等國際化大都市的立法情況作了比較分析。上海市人大常委會在篩選項目時，采取開放式的做法，一方面聽取專家學者的意見，委托社科院參與，對項目進行篩選；另一方面依托社會團體、研究機構，請他們從實務工作的角度進行篩選。

5.在編制結果上，突出有效實施。受國家法律、行政法規調整變化，地方經濟社會發展變化以及規劃本身安排項目數量過多等諸多因素影響，過去地方人大立法規劃執行率一直不太高。近年來，地方人大常委會通過增強立項的科學性、加大人大主導力度、加強立法工作組織協調等做法，并適當縮減列入規劃的立法項目數量，進一步加大立法規劃執行力度，逐步提高完成率，強化人大立法工作的嚴肅性和剛性。如北京市人大常委會前幾屆編制的五年立法規劃實際完成率都在60%以上，上屆常委會實際完成率達到80%以上。過去廣東省人大常委會的立法規劃執行率不算太高，十一屆進一步加大立法規劃的執行力度，完成率達到80%。

四、啟示和思考

20多年來，地方人大常委會立法規劃從無到有、從探索到規范，已經逐步形成了立法規劃編制的相對固定模式、主要原則和基本特點，為引導和推進地方立法有序發展奠定了堅實基礎。實踐證明，編制立法規劃有效地發揮了對立法實踐的指導作用，能夠起到優化立法結構、合理配置立法資源的作用，保證地方立法工作有計劃、有組織、有步驟地開展，使立法工作和地方發展全局相適應，為科學發展提供法制保障和引領作用。

黨的十八大作出全面推進依法治國，加快建設社會主義法治國家的戰略部署，強調更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用。法律體系形成以后，地方立法面臨對立法理念、立法領域、立法模式、立法重心等作出調整的新任務。這些大背景和新形勢，對地方人大常委會編制立法規劃提出了新課題、新挑戰，諸如怎樣更好地采用宏觀思維、戰略眼觀來統籌謀劃和科學安排立法項目，引領和推動地方經濟社會科學發展，怎樣更好地構建編制立法規劃的總體格局，進一步形成立法整體合力，怎樣更好地做深、做透立法規劃編制工作的科學化、民主化文章，進一步增強立法規劃實施效果，等等。通過對這10多個省、市人大常委會立法規劃編制情況的綜合考量，筆者以為，在遵循“四個堅持”主要原則和保持“五個突出”基本特點的基礎上，還可以從三個方面對改進立法規劃編制工作作出努力。

一是進一步構建編制立法規劃的新格局。立法是一項流水作業、系統工程，涉及社會的方方面面。特別是隨著改革開放的不斷深化，立法覆蓋和調整的社會領域日益擴大，對經濟社會的規范、引領和推動作用不斷增強，迫切需要進一步完善立法工作體制機制，充分調動社會各方面的積極性，形成整體工作合力。編制立法規劃，是從源頭上確定一段時期立法工作的重點和方向，更需要積極構建黨委領導、人大主導、政府支持、公眾參與的工作新格局，為地方立法有序、有效、有力發展奠定扎實基礎。第一，著力加強黨對立法規劃編制工作的領導。始終圍繞黨委確定的工作中心統籌謀劃立法規劃編制工作，不斷加強立法規劃的科學總體布局，保證地方立法正確的發展方向，有效運用立法手段保證黨委重大決策部署的貫徹實施。第二，注重發揮人大在立法規劃編制工作中的主導作用。認真把握人大在立項論證、項目取舍等方面的主導權，主動加強與政府及法制辦、各部門等各個層面的立法溝通協調，化解分歧、達成共識、形成合力。第三，督促政府更好地發揮在立法規劃編制工作中的基礎作用。充分調動部門申報立法項目的積極性，保持立法規劃中經濟、政治、文化、社會和生態文明各方面項目比重相對平衡。第四，探索和創新公眾有序參與立法的途徑和方式。要及時回應和反映公眾的殷切期待和各種意愿的表達，使立法規劃編制過程成為反映民情、集中民意、匯聚民智的過程，更好地從源頭上保障群眾的民主權利和根本利益。

二是進一步促進立法規劃編制工作的科學化、民主化。不斷深化科學立法、民主立法，是在完善法律體系新階段進一步加強立法工作的必然要求，也是進一步改進立法規劃編制工作的重要支撐。從立法規劃編制工作實踐看，在堅持各地以往好的做法的基礎上，需著重把握好以下幾個方面。第一，充分體現地方特色。地方立法特色愈鮮明，則地方立法的科學性就愈高，制度供給的有效性和導向作用就愈強。編制立法規劃、篩選立法項目應當在進一步體現特色上下工夫，在找準制度有效需求上下工夫，在提高立法效益上下工夫。第二，科學選擇立法調整對象。推進立法規劃編制科學化，應當準確把握立法的功能定位，避免陷入“立法無用論”和“法律萬能論”的誤區，科學選擇立法調整對象，科學編制立法規劃項目，要重質量、不重數量，好中選優、優中選精，立法解決問題、針對問題立法。第三，促進立項論證的規范化。規范立項論證的程序，創新工作方式方法，在堅持“面對面”會審的基礎上，積極探索“背靠背”的立項論證工作機制，提高論證實效，同時要加強立法成本和立法收益的定性定量分析，降低和節約立法成本，增加立法機會收益，促進立法效益的最大化。第四，確保立法選項的民主性。堅持立法公開，進一步拓寬公眾有序參與立法的途徑，在立法規劃編制工作中貫徹好群眾路線，更好地發揮基層群眾、人大代表、專家學者和社會力量在立法項目建議、立法項目論證、立法項目篩選中的作用，使立法規劃最大限度地反映和體現人民的意志和愿望。

三是進一步增強立法規劃的實效性。編制立法規劃的最終目的在于有效實施，這也是衡量地方人大常委會立法工作質量的一個重要標準。第一，提高立法規劃的可操作性。立法規劃是預期的、滾動的、指導性的，而非一成不變的，它應該伴隨經濟社會形勢變化發展而適時調整優化，以更好地服務、引領和保障地方科學發展。要與時俱進，根據黨委重大決策部署調整，國家法律、行政法規制定修改和人大代表提出的法規議案、建議等，適時調整、補充和完善立法規劃，切實發揮規劃的導向和引領作用。第二，增強立法規劃實施的剛性。編制立法規劃的目的是科學統籌安排好今后五年立法工作，關鍵在于落實。要加大執行力度，提高規劃項目的執行率，以進一步發揮規劃的前瞻性和指導性作用，保障和推進地方改革發展進程。第三，完善立法規劃編制制度。建立立法項目進度安排制度，加強立法項目進度的精細化管理，對列入立法規劃的法規項目，依次細化并明確相關起草單位、完成時間以及責任人員等，層層落實責任，確保立法規劃順利實施；建立立法規劃法規項目進展情況督查制度，每年第三季度對立法規劃中剩余法規項目進展情況進行督查，并將督查情況作為列入次年度立法計劃項目的重要依據。第四，促進立法規劃編制工作的法制化。在各地過去制定年度立法計劃編制規定的基礎上，適時制定《立法規劃編制工作規定》。必要時，修改地方立法條例將立法規劃編制工作規定吸收入法，或單獨立法，使立法規劃編制工作步入科學化、規范化、法制化軌道。

注釋：

[1]截至2013年9月中旬，湖北、山東、黑龍江三省人大常委會立法規劃已經出臺，北京、上海、廣東、浙江等省、市人大常委會立法規劃仍屬草案尚未出臺。此文僅限于學術探討，如引用法規項目或數據存在出入，以這些地方今后實際出臺的立法規劃為準。

[2]嚴格說來，天津市人大常委會編制年度立法計劃不屬于立法規劃，本文為研究分析需要，將其作為立法規劃的一種特殊模式。