經濟發展中河北省海域環境協調保護的法律思考

王沛++李元卿++石雨農

河北省沿海地區地處中國經濟新一輪發展的重要增長極——環渤海經濟圈的中心區域，是國家沿海發展戰略的重要組成部分。加強我省在海洋環境保護方面的立法、司法、執法與法律監督工作，實現該領域工作的法治化與制度化，是維持經濟快速發展、維護和諧海洋環境的根本途徑。

一、河北作為海洋大省的重要地位

黨的十八大報告首次提出了建設“海洋強國”的戰略目標，將保護海洋生態環境、提高海洋資源開發能力、發展海洋經濟提高到國家發展的重要地位上。黨的十八屆三中全會提出“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革”，既沖破思想觀念的障礙，又突破利益固化的藩籬。

河北省海域位于渤海西部，省屬管轄海域面積7000多平方公里，沿海行政區包括秦、唐、滄3市4區7縣（市）2個管理區，人口400多萬。河北省沿海及海域資源稟賦優良、自然環境條件優越，油氣構造豐富、開發程度高，氣候適宜、水體清潔，地貌類型多樣、基礎生產力較高，有利于海洋資源的保護和開發利用。綜合來看，秦皇島擁有的優良濱海資源對發展河北經濟意義重大，滄州臨海地區的建設是河北省沿海隆起帶新的重要支點，曹妃甸工業區的開發建設成為環渤海地區新的增長極，這些均對促進河北省經濟發展舉足輕重。為了更好的開發河北省海岸帶資源、促進海洋經濟與海域環境的協調發展，構建海洋經濟發展中我省海域環境保護的法律體系，亟需投入必要而充足的科研力量來加強這一領域的研究。

二、河北省海域環境法律保護中存在的問題

（一）法律制度不夠完善

自20世紀80年代以來，我國先后加入了《聯合國海洋法公約》等近20個有關海洋污染防治和海洋生態保護方面的國際公約，在國內也相應出臺了多部海洋環境保護的行政法律法規，如《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海環法》）、《中華人民共和國領海及毗連區法》、《中華人民共和國防止船舶污染海域管理條例》等。河北省人民政府制定了《河北省海洋環境保護管理規定》，于2013年2月1日起施行，但該規定作為省政府的規章，其法律效力層級比較低，并且沒有相關的實施細則及地方法規出臺。一些重要的海洋環境標準仍是空白，價值界定的內容過于籠統，導致海洋環境保護工作不能做到有法可依、法律清晰。河北省在海洋環境保護方面，法律體系和法律制度尚不夠完善。

（二）行政執法效果不理想

近年來，河北省經常開展海洋環境行政執法檢查活動，加強了海洋環境行政執法工作，并取得了一定的成效。但從渤海海域環境污染的執法現狀看，有法不依、有法難依、執法不嚴、違法不究、以言代法、以權代法、以罰代刑以及只重經濟效益、忽視環境效益和地方保護主義等現象十分嚴重。根據調研情況總結，主要有以下幾方面問題：

1.交叉管理導致各部門之間協調不力。管理權的交叉導致執行不力問題是我國海域環境保護普遍存在的問題。根據《海洋環境保護法》第5條規定，依法設立了以國家環境保護總局為統管，以海洋漁業局、海事局、漁政漁港監督管理局、軍隊環保部門為分管的5個海洋環境監管部門，即所謂“五龍鬧海”。實際上，主管部門與分管部門法律地位平等，國家環保總局只具有“牽頭”和“協調”的權力，并不具有實質意義上的主管權威，以上5個部門各自獨立，職能交叉，多頭執法，權利分散，容易造成一事多管或相互推諉的現象，一定程度上干擾了對海洋環境的有效保護。

2.業務能力不足導致執法不力。環境行政執法是一項專業性要求較高的職業，它不僅要求執法人員準確掌握環境保護方面的政策和法律，同樣要求執法人員具有環境監測、環境科研、環境信息和環境宣傳等環境保護方面的專業知識。我省環保機構（特別是基層環保機構）對執法人員在法律知識和專業技術培訓上沒有給予足夠的重視，經驗和習慣仍然是主要執法依據，工作中的疏漏或偏差在所難免。

3.海洋環境監測設備落后導致監督不力。在海洋環境執法中，界定環境污染損害程度必須以環境監測數據為依據。由于許多地方海洋環境保護投資少、環境監測設備和儀器不足、現代化設施短缺，在遇到突發性污染事故、污染糾紛和嚴重違法事件時無法正常取證，證據的不足與缺失導致訴訟上的被動。

4.地方保護主義限制了環境執法的威力。在環境管理權的分配上，我國確立了地方政府在整個環境管理體系中的強勢地位。地方政府對當地的環境質量負責，這一規定使得各地方可以制定自己的環境法律法規以及環境保護規劃，可以選擇自己轄區范圍內的環境保護目標，但這些目標對地方政府的行為缺乏實質性的約束力。地方分而治之造成了以犧牲環境為代價換取經濟效益以及跨界污染得不到切實控制的局面。加之地方環保行政機構隸屬于地方政府，使地方環保機構監督執法的獨立性大打折扣，行政執法機關在環境污染事故的處理過程中，時常受政府地方政府干預而放縱肇事者，“以罰代打”、“只罰不治”造成惡性循環。

5.刑事司法對環境犯罪打擊不力。首先，環境污染犯罪案件收集證據難。通常海洋污染事件的發生具有很強的時間性、流動性，一旦污染發生，則會在海上形成二次污染源。來自船舶本身的污染物質不斷釋放，及污染物與海水結合的擴散，加之海域的遼闊與監視手段的限制，要在第一時間取得海洋污染證據并控制污染變得極其困難，加之存在不同污染物種，第一現場和第一手證據在以往是幾乎沒有的。其次，刑事司法部門介入案件難。與一般的刑事案件不同，環境犯罪案件的來源取決于行政執法機關的移送，刑事司法部門無權第一時間介入環境犯罪案件的偵查，案件來源必須通過行政執法部門的移送，每年都會有相當一部分環境案件已經觸犯刑法，但并沒有依法追究刑事責任。據統計，自1997年刑法規定了重大環境污染事故罪到2005年，我國每年發生環境污染事故1500～2200起，每年發生的環境違法案件也在2萬件左右，但是，8年時間內全國的環境犯罪案件只有3起。這一數據不能不令人對環境案件的移交機制產生疑問。再次，海洋環境污染犯罪案件審理難。環境法律法規的數量激增及規范沖突，加大了司法人員消化理解法律法規的難度，在實踐中往往感到無所適從。1993年—2005年，全國人大和國務院共頒布了8部環境保護法律、14部自然資源管理法律和34項環境保護法規，環境保護部門出臺了90多項全國性環境保護規章，司法部門近年來也出臺了環境犯罪案件具體適用法律規定的司法解釋和規定等。這些法律法規為懲治環境犯罪構筑了龐大法律基礎，但有的法律之間存在一定的規范沖突，使審判人員在具體適用過程中難以把握。

三、完善我省海洋環境法律保護的對策

（一）完善海洋環境保護的法律體系

盡快創制科學、合理、體系完整且適合河北省省情的海洋環境保護的法律體系，更新已滯后于社會生活、不適應現代市場經濟條件下的海洋環境管理與保護工作的規章制度。同時，理順相關各立法部門之間的關系，盡快研究并制訂諸如《河北省海洋環境保護實施細則》之類規章制度，各個部門及地方也應針對自己的工作范圍或地方特色制訂相應的補充規定，增加可操作性條款，使環境執法更具剛性。

（二）完善海洋環境行政執法制度

完善海洋環境執法管理體制提高執法能力。針對我國現行海洋環境監管體制的不足，可借鑒美國的半集中的管理模式。美國環保局（EPA）在環境科學研究、環境教育和環境評估方面處于領導地位，負責制定健全環境的規章制度，確立環保項目，有效地執行計劃和政策。1988年國會通過法律授予環保局以全面、永久的法律調查執行權。近年來，聯邦環保局在地區辦公室已經設立刑事調查部。我國是發展中的海洋大國，現階段還處于轉型時期，管理模式完全從分散轉變為集中統一是不客觀的，應當根據我國的實際情況，分階段地逐步擴大國家環保總局的統管權力，從而避免各部門職責交叉，或者相互推諉或者相互爭搶的局面。有鑒于此，我們應借鑒美國的經驗，建立垂直的環保機構，使下級環境保護部門只對垂直領導自己的上級環境保護部門負責，從而擺脫地方政府對本地區環境管理工作的干預，將能有效的遏制地方保護主義帶來的弊病。

（三）加強和完善海洋環境的司法保護作用

統一環境犯罪的司法標準 我國刑法典中涉及海洋環境保護的罪名除了重大環境污染事故罪以外，還有第408條規定的“環境監管失職罪”，該罪的起刑點和立案標準在兩個相繼出臺的司法解釋中卻存在較大的沖突，一個以30萬元為起刑點，另一個以15萬元為立案標準，給司法工作人員帶來刑事司法操作上的困惑，應當盡快給予調整。

1.在海洋行政執法機關設置專門的刑事調查部。在環保發達國家已經建立專門的機構來具體負責環境違法案件和環境犯罪的偵查、起訴活動。如1996年莫斯科市政府與俄羅斯內務部商定后建立了“莫斯科預防生態違法警察管理局”，簡稱生態警察。該生態警察權限很寬，負責很多環境違法的查處工作，能夠對某些不予合作的部門進行強行檢查，同時負責偵查、取證和提起刑事訴訟等工作。這一部門的設置集行政執法與刑事司法于一體，清除了案件司法移交障礙。我們可以參照國外成功的做法，嘗試在海洋行政執法機關內部設立刑事偵查機構，所有環境案件都必須呈報到該部門進行審查，構成犯罪的，由該部門將與案件有關和卷宗材料和證據移送到對口的公安機關或檢察機關。

2.在法院設置專門的環保法庭。同設立刑事審判庭、民事審判庭一樣，為便于司法操作，應當在環境犯罪案件案發率較高地區的法院設置專門的環保法庭，并加強環境犯罪審判人員的專業知識培訓，形成專門的環境犯罪審判隊伍。例如，為了保證環保法律的執行，在瑞典、南非、科威特等國都設立了專門負責環境犯罪審判活動的環境法庭來解決由于環境犯罪行為特殊性引起的司法審判困難。再如，2003年3月6日，南非第一家環保法庭在西開普敦省赫曼努斯市正式成立，目的是加強打擊偷捕當地的鮑魚等水產資源的違法活動，確保沿海水產資源的可持續利用。這些經驗都值得我們學習和借鑒。

（基金項目：河北省社會科學基金項目HB13FX013）