排斥，還是普惠？

劉文杰

20世紀90年代以來，為激勵金融機構服務農村地區，中國人民銀行在農村推行利率市場化改革，改革的重心是不斷擴大利率浮動區間，使農村金融機構在利率定價方面享有越來越大的自主權。

農村金融的利率市場化是一個漸進的過程。1993年《國務院關于金融體制改革的決定》明確了利率市場化改革的基本設想，1996年銀行間同業拆借利率的放開標志著中國利率市場化改革的正式啟動。1998年、1999年和2002年，中國人民銀行分三次擴大農信社貸款利率浮動幅度。2012年以后，利率市場化進程全面提速。2013年7月19日，中國人民銀行發布了《關于進一步推進利率市場化改革的通知》，通知規定由農村信用社根據商業原則自主確定對客戶的貸款利率，中央銀行把貸款利率定價權全部交給了農村信用社。

雙重效應

隨著貸款利率市場化的不斷加深，農村信用社逐步建立起“以市場供求為基礎，結合期限、信用等風險因素合理確定貸款利率”的定價機制，確實取得了一定的成效，例如農戶信貸條件改善、農村信貸投放增長，成為名副其實的支農主力軍，對農村經濟發展的支持作用越發突出。同時，貸款利率管制的放開對農村金融市場也帶來了影響，農村金融呈現出多渠道、廣覆蓋、電子化、多樣化的特征，有利于優化傳統的信用、抵押、質押、保證貸款的結構，重構縣域農村信用社、村鎮銀行、小額貸款公司、銀行同業的業務關系。但我們應當認識到，當農村金融機構被允許利率上浮直到無上限，農村客戶群體的貸款利率高于城鎮客戶群體將是一種常態；當利率高到一定程度，就會排斥很多有信貸需求并且信用好的客戶，出現逆向選擇和道德風險。農村客戶群體特有的風險特征和交易特征決定了單純的利率市場化并不足以吸引金融機構提供所需要的信貸供給。因此，貸款利率的市場化對農村金融造成的影響，既有正面的普惠效應，也有負面的排斥效應。

普惠效應影響表現在以下三個方面。首先，利率市場化有助于推動農村信用社產品創新和管理升級，推動郵儲資金及城市資金向農業轉移。嚴重的農村資金非農化造成支農資金來源日益匱乏，使得農村經濟發展嚴重“失血”。農村信用社浮動利率改革，能夠讓農村信用社獲得一定程度的競爭優勢，從而降低農村資金“非農化”的速度，促進資金回流，提高農村資金資源的配置和使用效率，增強農村信用社提供農村金融服務的能力。其次，隨著貸款利率市場化程度的提高，貸款利率的可調控空間逐漸增大，從而農村信用社在對貸款農戶進行差別定價時擁有更多的自主權，那些在利率管控下愿意支付高利息卻未能獲得貸款的農戶就能獲得貸款。最后，民間高利貸的生存空間會進一步壓縮。高利貸是正規金融產品未能滿足實際資金需求的農戶退而求其次的選擇，而貸款利率市場化的理想結果是貸款利率反映實際的資金供給需求。

排斥效應的影響表現在以下幾個方面。第一，被允許貸款利率浮動之后，信用社針對不同風險的貸款對象采取利率差別定價策略。而那些缺乏信用記錄、缺乏抵押品、經營風險大的客戶，往往面臨更高的利率定價，從而產生了新的信貸約束問題。第二，利率的過大浮動可能引發道德風險和逆向選擇，導致金融機構面臨較大的信用風險，使得金融機構對農戶采取信貸配給策略，因而形成了新的價格配給問題。第三，農信社消極執行貸款利率市場化政策，由于利率市場定價機制的形成明顯滯后于利率管制的放松，貸款完全利率市場化之前的多數試點信用社，都將利率改革試點看作高息攬儲和高息放貸的工具，實行無區別的統一上浮，以供求關系、風險評價和時間價值為基礎的定價機制未能建立。第四，當前信用評價體系尚不健全，很難真正實現科學合理的差別定價，而貸款利率市場化可以為農信社內部人員提供更多的可操作空間，人情關系導致的放貸尋租可能會造成貸款定價權的濫用。

農村信用社是農村金融體系的重要組成，但因其具有“社區”性質，且各地區情況差別較大，在推進利率市場化進程中，農信社與其他金融機構又有本質上的區別。為實證分析農信社在貸款利率政策變革中的反應，探究其在政策執行中所發揮的普惠效應與排斥效應，分析農村利率市場化進程中農信社的利率政策執行效果，筆者選取了山東省C縣農村信用聯社作為樣本，對其進行調查分析。

實踐案例

C縣農村信用聯社成立于20世紀50年代。半個多世紀以來，伴隨著農村經濟的發展變化和國家政治經濟體制改革，信用合作社管理體制歷經多次變革，其性質和任務也發生了很大變化。1996年之前，農信社實際上承擔了政策性金融機構的職能，其利率制定、貸款發放以及財務體系都受中國農業銀行的行政管理，自身沒有太強的自主性。1996年年底，C縣農村信用聯社逐步改為由農民入股、社員民主管理、主要為入股社員服務的合作性金融組織，順利與農行脫離行政隸屬關系。至此，農行與農村信用社之間由領導與被領導的關系變為同業關系。在發展過程中，上級管理組織及C縣農村信用聯社本身有過多次的存貸款利率政策變更調整，反映出了農村金融環境的變化及農信社存貸款等方面的改革方向。

從1983年起，信用社不再按農業銀行利率貸款，而是對不同貸款對象的貸款利率實行不同的浮動幅度。1992年5月，C縣信用社根據情況對集體和農戶工副業、商業、運輸、建筑建房、企業貸款等各項分別規定了利率的上浮程度。2002年以后，農信社建立了根據信用等級來設定貸款利率浮動程度的評級體系，著重加強對本社社員農業貸款及涉農企業貸款的優惠。2005年，C縣農村信用社制定了貸款定價實施細則，詳細規定貸款利率浮動標準。

特別是2006年，聯社堅持“風險與收益對稱、差別化、市場化、弱勢群體適當優惠”的原則，制定了《農村信用合作聯社人民幣貸款定價管理辦法》。該項辦法的實施，一是完善了利率定價組織體系，二是在貸款定價機制下，將貸款分為六大類，分別確定不同的利率檔次，使之與客戶類別、貸款成本、承擔風險和預期資金回報相匹配。對農戶、個體工商戶貸款，按照社員和非社員、信用等級的高低等分別確定不同的利率政策，貸款利率浮動區間為0.9～2.0，確定實行貸款差別化利率的原則。endprint

普惠效應

農村信用社的貸款浮動一直高于國內其他主要銀行，根據2013年三季度的中國人民銀行《貨幣政策執行報告》，全部商業銀行、城鄉信用社和政策性銀行利率下浮的貸款占10.70%，上浮的占65.99%，不浮動的占23.31%。農村信用社的貸款利率浮動高，一方面表明，由于農村金融的風險高，需要用風險溢價彌補由金融風險可能產生的損失；另一方面，由于在廣大農村或經濟不發達地區，農村資金供求整體處于賣方市場，農村信用社幾乎壟斷了貸款利率，較高的貸款價格給廣大農戶帶來了高昂的資金成本。

從圖1所示的C縣農信社的利率歷史變動中可以看出，信用社在各個利率政策變動時期并沒有出現“一浮到頂”的狀況，利率浮動程度最高出現在2011年4月份，達到158%，而政策所允許的貸款利率浮動區間為0.9～2.0。根據2012年C縣農信社新制定的貸款利率表，對農戶、個體工商戶的有價證券抵押貸款基準利率最高只上浮到30%。C縣農信社并未簡單將利率市場化改革看作高息攬儲和高息放貸的工具，而是展現了一定程度的保守性。

衡量農信社利率市場化改革普惠效應的另一個指標是對農業的支持力度。農信社作為農村金融系統立足“三農”的重要組織，其發展的根基是農村市場。當前利率市場化背景下農信社面臨資金成本上升的壓力，很多農信社改制為農商行后過于追逐利潤，脫農離農現象明顯。從圖2可以看出，C縣農信社以支農貸款占比為衡量指標的支農力度在1997年有一個低位，近幾年來對農業的扶持力度則不斷增強，支農貸款比例一直維持在65%以上。

盡管防止貸款利率大幅升高可以很好地保證支農力度，但利率市場化改革的目的正是在于通過制訂合理的差別化利率來提高農戶貸款的可得性。農信社在防止利率過高浮動上控制較好，但是卻未能通過有效實行差別化利率來提高信貸可得性。在這種相對不是很靈活的信貸利率政策下，農信社作為資金提供主體，不能客觀衡量客戶對信用社的貢獻度；對同一信用等級的客戶，未能因貢獻不同而實行不同的利率。不僅以利率市場化推進普惠金融的初衷沒有達到，同時也會造成一些優質客戶的流失。

排斥效應

長期以來，C縣農村信用社由于網點多、口碑好、群眾基礎廣等原因在當地幾乎處于壟斷狀態，但隨著利率市場的全面放開，各種新型農村金融機構加入競爭。中國農業銀行、中國郵政儲蓄銀行開始重視農村市場，農信社的強勢地位也面臨著嚴重的不確定性因素。隨著存款利率的提高、民間信貸市場的活躍以及市場資金面的趨緊，農信社在利息收入方面與之前相比下降很快。農信社長期以來業務單一，以基礎的信貸產品為主，過于倚重存貸差，因此在新環境下面臨很大的挑戰。

從圖3可以看出，盡管利率收入與利息支出一直在不斷增長，但是利息收入支出比近兩年來是不斷下降的，可見隨著利率管制政策紅利不斷消失，在利率市場化帶來的全新優勝劣汰競爭環境中，C縣農信社也同樣面臨著經營上的沖擊。

圖4展示了C縣農信社自1984年以來的存貸款市場占有率變化情況，可以看出C縣農村信用社的存貸款均呈現不斷增長態勢，貸款占有率從1990年到2005年總體呈上升趨勢，但自2006年開始呈現下降趨勢，特別是2009年下降幅度最大，比2008年下降11.27個百分點，是1985年來的最低點。這表明，農村金融市場農信社一家獨大的壟斷局面受到沖擊。利率市場化條件下農信社擁有貸款利率上升的自主權，但競爭更多地體現在對優質客戶的爭奪上：存款上表現為吸儲對優質客戶的返利越來越多，貸款上則是對優質客戶的利率越來越低，實際上壓縮了農信社的自身利潤。

為爭奪市場份額，彌補吸貸成本，農信社將會通過提高利率來彌補風險損失，甚至可能為求利而拉攏非優質客戶，造成的結果是刺激了冒險者的信貸需求，同時擠出了正常利率水平下的合格貸款需求者。這種行為導致信貸資產質量水平整體下降，進而提高了信用風險，導致不良資產的進一步增加，農信社甄別信用風險的壓力也越來越大。農信社在內控制度建設和風險管理水平上與大中型商業銀行具有較大的差距，因此會出現因盲目追求利潤而不考慮風險的情況。從圖5中可以看到，C縣農村信用社不良貸款率在2000年前后一度達到44.1%，潛藏了很大的風險，在之后隨著聯社的控制力度加大，不良貸款率也隨之下降，到2008年被調控到5.04%。

利率市場化之前，較高的利差收入掩蓋了農村信用社粗放式經營的危機。在利率市場化變革中，相比于大中型商業銀行，農信社較為粗放的管理方式可能為農信社內部人員提供更多的可尋租空間。筆者曾于2012年夏在該地區調研，發現與其他地區相比，C縣農村信用社中與農戶實際接觸的信貸員職業操守較好。雖然農戶反映，信貸員吃回扣的現象與以前相比日漸減少，但信用社仍然存在不少信貸員為片面完成任務不進行實際調研、不考慮還款能力亂發貸款等現象。這樣就使那些有償還能力的農戶借不到款，能借到款的企業或個人即使風險很高，也沒有承擔高利率，信用社因此也累積了不良貸款。

評價與思考

從以上分析可以看到，在利率市場化改革進程中，C縣農信社的普惠效應發揮較為保守，排斥效應整體可控，利率市場化改革總體朝著較為積極的方向發展。在普惠效應方面，C縣農村信用社在貸款上浮的空間上并沒有盲目追求“一浮到頂”，整體的上浮比例維持在較低的位置，農信社貸款支農比例較高，表明C縣農信社能比較好地承擔農村金融支農主力軍的責任。但C縣農村信用社在發揮普惠效應方面仍存在很大的提升空間，需要進一步提高貸款利率的靈活性，在貸款利率方面根據客戶實際條件及信用水平區別制定。在排斥效應方面，壓力主要來自于農信社負債成本高企，使得農信社在財務收支及市場占有率方面受到了很大挑戰，不良貸款比例出現了一定程度的變化，但并未出現惡化趨勢。為進一步發揮普惠效應、控制排斥效應，C縣農信社應從以下幾個方面著手改善：

積極穩妥推進利率市場化，促進普惠金融。利率市場化對于作為支農主力軍的農信社來講，既是機遇，又是挑戰。農信社既要在利率市場化政策下努力提高農村金融的信貸可得性，又要在當前激烈的市場競爭中實現自身可持續發展。隨著利率市場化改革的不斷深入，農村存貸款市場競爭更加激烈，吸儲成本增加，利息收入減少，經營利潤空間進一步被壓縮。因此必須在堅守支農定位的前提下改變發展方式，調整業務結構，盡快實現轉型。

加大風險防范力度，建立利率風險管理體系。利率市場化必然導致利率的頻繁變動，利率風險加大必然要求農村信用社盡快建立利率市場化風險管理體系。一是加強利率風險管理，改變過去固定利率的定價方式。針對不同客戶群體及行業結構，實行差別化浮動利率，積極培植優質客戶群體，對優質客戶實行優惠利率，對高風險行業及客戶慎重選擇，在風險可控的基礎上，尋求效益最大化，不能一味追求高利潤而忽視風險。二是加強對利率定價風險的監督。當前農村信用社普遍缺乏定價技術和自主定價能力，為有效防范利率定價風險，應成立專職監督檢查部門或由貸款檢查中心、風險管理部兼職對內部貸款利率定價風險進行監督，對利率定價的合理性進行評估。三是建立利率風險補償機制，通過與保險公司合作，降低因不可抗力造成的風險損失，同時利用農村信用社支農扶持政策，爭取地方政府專項資金補貼，完善農村金融風險保障機制，降低因利率市場化風險造成的資金損失。

盡快轉變經營管理模式。一是由粗放型管理模式向精細化管理模式轉變。加強資金成本核算，提高資金使用效益，在風險可控的前提下，最大限度實現資源優化配置。二是由過度依賴存貸利差單一盈利模式向多元化盈利模式轉變。提高中間業務收入占比，實現收入結構多元化。加快金融產品創新，加大對網上銀行、手機銀行等新興產品推廣力度，創新擔保方式，不斷研發特色信貸產品，滿足不同客戶對金融服務的需求。三是由單純注重業務發展向綜合競爭力發展模式轉變。面對利率市場化的沖擊和同業競爭的加劇，農村信用社必須提高綜合競爭力。要重視企業文化創建，打造屬于自己的品牌，贏得廣大客戶的認可。重視人才隊伍建設，打造專業后備人才庫，提高行業競爭力。

本文研究得到教育部博士點基金（20110004110003和20120004110001）支持

（作者單位：中國人民大學農業與農村發展學院）endprint