進城農民工住房保障制約因素及對策

朱曉晨，張貴友

(安徽農業大學經濟管理學院，安徽合肥230036)

農民工是中國戶籍二元制度和城鎮化建設推動下農村勞動力向城市轉移的特定產物。隨著我國城鄉經濟的大力發展，城市化進程不斷加速，越來越多的農民工涌入城市。2012年全國農民工總量達到26 261萬人，比上年增加983萬人，其中外出農民工16 336萬人［1］。他們已經成為我國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現的一支新型勞動大軍［2］。但是由于受到職能部門的管理缺失和各項制度的政策限制，農民工被排斥在城市社會保障之外，成為經濟接納、社會拒入之群體，無法享受與普通市民一樣的生活服務待遇，并衍生出一系列問題。其中進城農民工住房問題顯得尤為突出，直接關系到農民工的生存權能否得到合理保障。

住房是農民工市民化的基礎［3］，作為個人接近經濟資源和社會資源的重要指示物，住房是提供社會地位、工作、教育和其他服務，建構經濟、社會和政治聯系的一種重要方式，也是經濟增長和社會融合的重要中間機制之一［1］。隨著城市農民工對城市的貢獻率增大以及農民工群體規模的不斷擴大，城市農民工的居住問題日益凸顯，難以維護，往往成為政府難管、企業不愿管、個人難以改善的空白地帶［4］。因此，合理保障農民工居住權利、改善農民工居住環境，既有利于促進經濟增長，更有利于實現城鄉融合和社會和諧，加快推進中國特色社會主義建設。

1 城市農民工住房現狀及已有政策分析

1.1 城市農民工住房現狀 農民工居住區一般位于城中村或城鄉結合部，多為城市管理的盲區，周圍環境和衛生狀況較差，有的甚至存在消防等安全隱患。住宅面積狹小，研究表明，農民工的住房面積長期維持在不足4 m2的水準［5］，據國家統計局2006年發布的《城市農民工生活質量狀況調查報告》顯示，農民工在城市打工大多居住在簡陋的宿舍里，29.19%的農民工居住在集體宿舍里，20.14%的人居住在缺乏廚衛設施的房間里，7.88%的人居住在工作地點，6.45%的人居住在臨時搭建的工棚里，還有12.54%的農民工只能往返于城郊之間，或回農家居住［6］。且住房內通風采光條件差，生活配套設施非常簡陋且很不齊全，衛、浴設備缺乏，桌、椅、柜等日用必須品簡陋臟亂。同時農民工所形成的聚集區常常是缺乏管理與服務的，治安條件差，很容易成為藏污納垢、滋生犯罪的場所［7］。

一些城市的農民工集聚區雖然建立了打工學校和衛生所，但教育設施和衛生設備缺乏，農民工子女入學難、看病難問題仍然比較普遍［8］。集貿市場、文體中心、電影院等公共設施也不配套，難以滿足農民工日常生活和社區建設的需要。另外，長期惡劣的居住環境使處于生理弱勢的女性農民工在城市生活工作中面臨更多的困難和問題，容易引起疾病的交叉感染，直接影響到身體健康和工作熱情。

1.2 已有政策分析 農民工的住房保障問題已引起了中央的高度重視，國家針對農民工住房問題陸續出臺相關文件(表1)，為解決農民工住房問題明確了基本方向，指導各級政府改善和解決農民工的住房問題。

與此同時，在中央宏觀政策的指導下，各地政府因地制宜在實踐中對保障農民工住房權益方面做出了積極探索。北京市按照“政府主導、市場運作、以人為本、全面改造、統籌規劃、分步實施”的原則，將農民工住所納入城市住房保障體系統籌考慮。“十二五”期間通過政府的直接投資和政策性投資，建設各類保障性住房100萬套，其中棚戶區改造等定向安置住房50萬套，落實區縣政府棚戶區改造責任，科學編制實施方案，并積極為低收入者提供生存崗位［9］。上海市“以人為本、重在民生”，積極發揮世博后續效應，進一步突出舊區改造公益性質，發揮政府統籌協調和社會各方參與，啟動城中村和郊區城鎮集中成片棚戶簡屋改造試點，并逐步推開，全面推進“四位一體”的住房保障舉措，市、區聯手完善舊區和棚戶區改造。合肥市逐步將農民工納入統一的城鎮社會保險，建立覆蓋農民工的城鎮住房保障體系，多渠道改善農民工居住環境，放寬農民工進城落戶的條件。

表1 2007～2010年國家有關保障農民工住房文件匯總

盡管各地的實踐對于解決農民工住房問題起到重要作用，但相關政策及執行尚存在針對性不強、執行力度不夠、政策作用有限等問題，無法從根本上解決問題，實踐表明農民工住房問題的解決任重道遠。

2 城市農民工住房保障制約因素

2.1 戶籍制度障礙 戶籍制度是阻礙進城農民工住房問題解決的根本枷鎖。對于具有農村戶口的農民工來說，戶籍制度分割了戶籍地與工作地的聯系，阻礙了農民工獲得合理的勞動報酬，使農民工無法獲得與戶籍制度相聯系的住房保障和社會服務。不僅增加了農民工在城市生存、發展的成本和不確定性，同時也因其所內含的不平等因素限制了他們從事市場經濟活動的空間和能力，使得進城農民工難以真正融入城市社會。

2.2 社會保障缺失 農民工住房問題是完善社會保障制度中的一個特殊問題，農民工雖然工作和生活在城市，卻無法完整享受市民在社會保障各個方面的公平待遇。農民工進入城市后，在就業、子女教育、醫療、養老等社會福利等方面受到的差別對待，無疑會加重他們在城市的生活成本，直接影響到住房條件和環境的改善。覆蓋全國的住房保障體系并未對各企業單位保障農民工住房作強制規定，政府僅是原則性地建議其自建宿舍或引導農民工租住民房。而農民工生活和工作的流動性，使得城市無法建立一種可靈活地隨人口流動而變動的社會保障制度。當前我國廉租房保障制度也缺乏對農民工群體必要的關注，加之制度政策操作的復雜條件，最終都將會影響其住房穩定性［10］。

2.3 市場調節滯后 十八屆三中全會規范了市場在資源配置中的決定性作用，但是市場具有盲目性和滯后性，如果把農民工住房問題完全置于市場中，單純依靠市場來調節、配置，幾乎是不可能很好的解決，因為作為商品市場參與者的企業或者農民工自身都存在著無法逾越的局限性。

企業的逐利性導致農民工住房問題不會引起企業的足夠重視，加上政府部門對用工單位解決務工人員住房問題沒有強制性監管要求，使得用工單位在解決農民工住房問題上沒有緊迫感、責任意識不強。另外，近年來大量農民工涌入城市就業，使得某些行業的企業在用工上長期處于供過于求的狀態，造成農民工待遇下降。其次，多數農民工用工企業的住房公積金制度不夠完善，住房公積金覆蓋率低。一系列原因造成農民工住宿條件得不到徹底改善。

農民工受自身收入水平的限制，除少數由用工單位提供居住場所外，大部分只能租住區位較偏或者是環境及衛生條件較差的城鄉結合部或者“城中村”的房屋，商品房市場上沒有與他們支付能力相當的租賃房源供應。農民工強烈的住房需求與商品房市場實際供應存在尖銳的矛盾，但是市場不會自動產生與這種需求相匹配的供給。另一方面，農民工住房需求高但實際住房期望低。農民工的低文化水平和低收入在現實中帶來的卻是對住房的“高”滿意度，因為購房能力取決于收入水平，而收入水平取決于從業能力，所以這是一種迫于現實的隨遇為安。要徹底解決農民工住房問題，必須切實提高農民工收入，提升農民工的經濟地位。再者，農民工維權意識和自我保護意識薄弱，在繳納住房公積金問題上缺乏正確的認識。加之農民工的流動性也給住房公積金的交納、支取和還貸帶來困難［10］。

3 對策

解決農民工住房問題是推進中國特色城鎮化進程的必然要求，是改善民生的現實需要，是實現社會和諧的重要保障［11］。全面解決進城務工人員的住房問題，必須以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，努力踐行十八大和十八屆三中全會精神，以“漸進適度、擴大保障、多方參與”為總體思路，以改善住房條件為出發點和落腳點，把農民工住房納入地區經濟社會發展規劃、城鎮建設規劃中統籌考慮，建立和完善一個由政府主導、企業協作和農民工自身參與的住房保障體系。

3.1 發揮政府主導作用

3.1.1 制度保障。農民工住房問題的解決必須多管齊下，進行制度改革和保障。政府要根據當地農民工住房現狀、經濟社會發展水平和政府財政能力，統籌建立“農民工廉租房、公租房、限價房、經適房和各類棚戶區改造住房”五類一體的住房保障體系。

在政策調控方面，逐步建立合理的住房補貼制度，對農民工住房提供直接有效支持。完善各項金融財稅制度，統籌農民工住房保障資金，合理調節農民工購房稅率和財政優惠［12］。科學統一規劃農民工住房建設，積極推動城中村發展，對配套設施，住房環境加強人性化管理。政府要積極轉變執政觀念和服務理念，大力推進服務型政府建設，從管理農民工轉變為服務農民工，留住農民工這一城市的寶貴人力資源。

3.1.2 監督管理。政府應成立農民工住房保障領導小組，立足保障和改善農民工住房現狀，進行農民工住房保障專項行動，督促企業改善農民工住房環境，整治農民工住房混亂現象，監督農民工保障住房的建設和分配，監管住房補貼等政策的執行，切實解決進城務工人員的住房困難問題。

3.2 強化企業負責制度

3.2.1 規范工資管理。企業應根據地區情況，嚴格執行最低工資制度，合理確定并適時調整最低工資標準，促進農民工工資合理增長，做好農民工工資清欠工作。切實提高農民工收入水平，為住房改善提供經濟基礎。

3.2.2 改善住房條件。企業作為市場經濟活動的重要角色，應當積極主動為農民工提供良好的住房保障。有條件的企業要建造單位集體宿舍或農民工公寓。同時注意考慮農民工的綜合實際情況，逐步改善農民工的住房條件。

3.3 提高農民工自身水平 農民工應充分抓住機遇，迎接挑戰，積極參加各種勞動就業培訓，提高自身素質、職業水平和勞動技能，以適應就業市場的需求，拓寬擇業范圍，增加經濟收入，改善住房狀態。此外，農民工要主動學習法律常識，強化自身維權意識，維護住房權利，從而進一步改善其居住條件。

改善農民工住房現狀，必須緊密結合體制改革，因地制宜，探索創新，構建“政府-企業-農民工”三邊保障機制，進一步激發社會活力，循序漸進，為進城務工人員提供舒適溫馨，服務完善的住房保障。

［1］鄭思齊，廖俊平，任榮榮，等.農民工住房政策與經濟增長［J］.經濟研究，2011(2):75-88.

［2］張志勝.新生代農民工住房保障的闕如與重構［J］.城市問題，2011(2):90-95.

［3］陳春，馮長春.農民工住房狀況與留城意愿研究［J］.經濟體制改革，2011(1):147-151.

［4］張協奎，袁紅葉.城市農民工住房保障問題研究——以南寧市為例［J］.廣西大學學報:哲學社會科學版，2010(3):6-10.

［5］李斌，王曉京.城市農民工的住房［J］.石家莊學院學報，2006(5):18-23.

［6］國家統計局課題組.城市農民工生活質量狀況調查報告［J］.調查，2007(1):25-30.

［7］劉贇.農民工住房問題探析一二［J］.農村經濟，2009(14):93-99.

［8］劉麗麗.我國農民工住房問題研究［D］.太原:山西財經大學，2013.

［9］北京市住房和城鄉建設委員會，北京市發展和改革委員會.北京市“十二五”時期住房保障規劃［EB/OL］.(2012-01)http://www.docin.com/p-259702665.html.

［10］朱東風.半城市化中的農民工住房問題與對策思考——以江蘇省為例［J］.現代城市研究，2011(8):16-20.

［11］任麗娟.寧波進城農民工住房難問題及對策［J］.寧波工程學院學報，2010(3):13-19.

［12］金三林.解決農民工住房問題的總體思路和政策框架［J］.開發導報，2010(3):40-44.