中國經濟“ 全面體檢報告”揭示了什么？
——2013年度審計工作報告解讀及輿論反響

■ 本刊記者 理 評

中國經濟“ 全面體檢報告”揭示了什么？
——2013年度審計工作報告解讀及輿論反響

■ 本刊記者 理 評

6月24日，審計署審計長劉家義受國務院委托，向全國人大常委會作《國務院關于2013年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，在社會上引起強烈反響。報告指出，一年來，審計署緊緊圍繞黨和政府工作中心，深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，加大審計力度，著力檢查中央政策措施貫徹落實情況，嚴肅揭露重大違法違紀問題和腐敗案件線索，及時反映經濟社會發展中的突出矛盾和風險，努力實現對公共資金、國有資產、國有資源的審計監督全覆蓋。

審計工作報告的新特點

審計工作報告從九個方面反映了審計工作的總體情況，彰顯了科學的審計理念和思路，呈現出幾個鮮明的特點：

一是著力監督檢查中央政策措施貫徹落實情況，促進政令暢通。一年來，審計工作把中央政策措施的執行情況作為重點審計內容，圍繞中央穩增長、調結構、促改革、惠民生的部署和要求，密切關注財政、貨幣、產業、投資、稅收等政策措施的執行情況，報告反映了有的政策措施不適應、不銜接、不配套等問題。圍繞中央八項規定精神、國務院“約法三章”要求和厲行節約反對浪費等規定的貫徹落實，審計工作報告既詳細反映了一些中央部門和所屬單位“三公”經費和會

議費管理中存在的問題，還揭示了一些地方轉嫁因公出國（境）費用、違規使用公務用車、在公務接待中購買禮品等問題。圍繞轉變政府職能相關情況，重點對中央部門所屬單位和主管的社會團體進行了審計，揭示了這些機構利用所在部門影響力和掌握的行業資源，通過違規收費、開展評比、舉辦培訓等取得收入、管理不規范等問題。

二是著力監督檢查財政資金的安全性和效益性，促進經濟運行提質增效。審計工作報告將財政資金投入與項目進展、事業發展以及政策目標實現統籌考慮，通篇貫穿問效、問績、問責這條主線。在財政資金使用和安全方面，報告指出，由于審批鏈條長、信息溝通不暢，加之審核監管不到位，造成專項資金管理使用中問題較多。在分配環節，超范圍和超標準分配財政資金128億多元；在申報和撥付環節，抽查的6個中央財政專項中有18億多元被騙取套取；在使用環節，擠占挪用專項資金31億多元，同時結合典型案例和具體數據進行剖析，揭示問題產生的原因、違法犯罪的手法及危害和后果。在財政資金效益方面，報告列示了中央本級財政、中央部門和地方財政這三個層面存量資金的總體規模、結構和原因，促進有關部門和地方積極盤活存量，提高資金績效。

三是著力監督檢查強農惠民資金和項目管理情況，促進維護和改善民生。審計工作重點對扶貧資金使用、保障性安居工程建設和“農林水”事項資金進行了專項審計，深入揭示和促進糾正問題，推動提升民生政策效果。如在專項轉移支付審計中指出，由于分配管理權責不順，“農林水”科目資金的66個專項在中央本級由9個主管部門的50個司局、114個處室參與分配管理，下達到地方后僅省一級又涉及近20個主管部門，審批流程繁瑣，資金到位時間長，應加大專項整合清理力度。通過扶貧資金審計，相關部門和地方出臺或修訂規范性文件40多項，歸還和發放扶貧資金1.38億元，清理消化閑置資金1.45億元，查處171名責任人員。對城鎮保障性安居工程審計后，相關地方追回資金41億多元，取消2.9萬戶家庭的保障資格，收回或清理住房1.65萬套，完善制度724項。

四是著力監督檢查國有資產資源的管理和效益情況，維護國有權益。重點檢查了國有企業改革、重大事項決策、國有資產保值增值等環節，在抽查11戶中央企業的791項重大決策事項中，有230項存在不合規問題，造成損失或潛在損失134億多元；大宗物資采購和工程建設項目沒有公開招標，涉及金額1120億元；有關地方應征未征和擠占挪用探（采）礦權使用費、礦產資源補償費、資源稅等資金280多億元；越權審批或違規審批不符合條件的礦業權636宗，還有13宗在國有企業改制時被無償轉讓。

五是著力揭示反映經濟社會發展中的風險隱患，促進維護國家經濟安全。審計把維護國家經濟安全作為首要任務，報告加大了對一些關鍵領域的苗頭性、傾向性問題的反映力度。在財政領域，主要跟蹤審計了2013年6月底以來地方政府性債務的變化情況，揭示了一些地方債務借新還舊數額較大、通過新型融資手段舉債規避監管等問題；在金融領域，主要審計了金融創新、互聯網金融發展及相關監管情況，發現有大量貸款通過同業合作、基金理財等通道規避監管，投向國家限制的融資平臺公司及房地產企業，一些不法分子利用互聯網金融等進行非法集資、網絡詐騙等問題。在物資儲備方面，主要反映了一些戰略物資儲備不足，有的經營性儲備擠占政策性倉容，有的進口儲備物資質量控制不到位等問題。對這些問題的揭示，有利于推動有關部門及時堵塞漏洞、化解隱患。

六是堅持嚴肅揭露和查處重大違法違紀問題，促進反腐敗斗爭深入。審計機關對重大違法違紀問題堅決查深查透查實，并注重分析新形勢下腐敗案件發生的特點和規律，充分發揮好反腐敗的尖兵和利劍作用。當前腐敗案件有三個新特點：一是群體性腐敗問題嚴重，家族化犯罪問題突出；二是違法犯罪方式更加隱蔽，有意培植利益關聯方“代理”作案，并從中介方獲得利益回流；三是權錢交易收益遠期化，權錢交易趨向索取投資入股、業務壟斷、礦產開采等隱性利益。通過深入分析，不僅可以及時發現異常變化和異常事項，提高案件發現和查處能力，同時又為有關部門實施精準打擊提供了明確靶向，做到標本兼治和源頭反腐。

總體來看，今年的審計工作報告，充分反映了審計工作堅持“兩手抓”、“兩手硬”取得的成效，即一手抓重大違法違紀問題，打擊和懲處腐敗；一手抓體制機制制度性問題，提出完善制度和深化改革

的建議，體現出審計監督的深度、力度和廣度在進一步加大，說明審計工作的質量、水平和作用在不斷提高。

專家對審計工作報告的新解讀

針對劉家義審計長在審計工作報告中反映的問題，披露的違規單位和典型案例，有關專家及時進行了新的解讀。

中國社科院財經戰略研究院院長高培勇指出：審計就是要捍衛國家財政資金安全，規范財政資金正常運行。這次審計報告披露出很多問題，應該說比以往大大前進了一步。

專家指出，中央“八項規定”帶來一股清風，也給三公經費帶上了緊箍咒，作為反腐“尖兵”和“利劍”的審計機關，這次不但審計了中央部門，還審計了所屬單位，不但審了三公經費、還審了會議費；不僅涉及到公款招待、公費出國，還涉及到公車配置。審計把所有細項都單列出來，作為檢查的重點。這樣審計報告在有些方面發現的問題比去年明顯少了。

中央“八項規定”頒布以來，雖然公款吃喝問題遏制效果明顯，但個別部門和所屬單位還存在轉嫁或攤派、自行調劑項目或其他支出用于公務接待的問題，違規金額266萬元。從金額上看公款吃喝大為收斂，但是隱蔽性有所增強。新一屆政府提出“約法三章”，樓堂館所一律不得新建，各地基本都能嚴格遵守，但還有違規個案。三公經費和“小金庫”，都是關乎納稅人“錢袋子”的問題。中央在嚴管三公經費的同時，也加大了對“小金庫”的查處。審計查出賬外“小金庫”1.94億元，但涉及中央部門本級只有一個，剩下34個都是所屬單位。

審計報告披露，抽查的11家國企791項重大決策事項中，230項存在違反“三重一大”的決策程序，缺乏可行性研究論證以及決策內容不符合規定等問題，造成損失或潛在損失134.68億元。

高培勇說：從審計報告中披露出來的大量違法違紀的事實來說，不在于我們不明白、不了解，而在于有些部門人員揣著明白裝糊涂。

毫無疑問，審計之后就要問責，截至今年5月31日，190名國企相關責任人被處理，其中廳局級干部32人。審計在反腐方面，不僅針對謀私的個人，也瞄準謀私的部門。這次審計報告將“一些中央部門主管的社會組織和所屬單位依托行政資源不當牟利”單列一項，予以披露。審計發現，至2013年底，衛生計生委、國土資源部、住房城鄉建設部等13個部門主管的35個社會組織和61個所屬事業單位利用所在部門影響，采取違規收費、未經批準開展評比達標、有償提供信息等方式取得收入29.75億元。

中央財經大學財經研究院院長王雍君說：以往的審計報告也談到了類似問題，今年談得更明確，這發出了一個明確信號，政府在加大反腐敗力度，腐敗的一個重要原因，就是行政部門掌握了太多，而且很少受到監管的權利，當權利很大，又缺乏有效監管的時候，那么腐敗就很容易滋生、蔓延。

大家知道，中央部門主管的社會組織和所屬單位應屬非營利性公益性組織，但事實上它們不但牟利，還采取五花八門甚至不當的方式營利。如中華醫學會召開的160個學術會議中，用廣告展位、醫生通訊錄和注冊信息等作為回報，以20萬到100萬元價格公開標注贊助商資格，收取醫藥企業贊助費8.2億元；未經批準違規收取資格考試復訓費1965萬元，將618個繼續教育培訓項目收入1.14億元存放賬外。

北京大學廉政建設研究中心主任李成言指出：這些組織都帶有政府行為，如果

這些“二政府”性質的組織，既做政府的手又做市場的手，這個領域就得不到監控、監管，甚至是腐敗高發的危險領域，所以要改革、要脫鉤，讓它們獨立。

這次審計報告發現并移送重大違法違規案件線索比較多，達314起，涉及1100多人，主要發生在權力比較集中和掌握重要國有資產資源的部門和單位。對此，高培勇指出：現在的問題是，對于個人的違法違紀行為，我們有一套比較明確的措施加以懲處、加以糾正，但是對于部門這方面的措施是滯后的，往往是部門的錯誤由領導班子做個檢查、寫個整改報告就不了了之了。到底整改沒有，整改力度和效果如何，誰來過問？高培勇形象地比喻：養一只雞誰都想去喂把米，在爭相喂雞的同時，實際上所追尋的是財政資金分配權，在分配權的背后，就是部門利益。

對專項資金分配，各部門都想擁有審批權，但一旦分配使用出現錯誤，就出現責任主體不明確、問責無對象、追責無主體的現象。為此，審計提出了從根本上理順各部門之間、各層級政府之間財政分配權責關系的建議。

王雍君說：現在人們比較關注中央與地方要清楚地劃分財權事權，但是我們很少關注每一級政府職能部門之間，以及財政部門與職能部門之間，它們之間彼此權利和責任又如何界定呢？今年的審計報告，把這個問題提得很到位，這對今后的改革很有幫助。

高培勇指出：站在國家治理的角度去做審計工作，并且把審計作為國家治理體系的一個重要組成部分，那么，等于是把微觀層面問題宏觀化，這是一種有機的結合，是我們推進國家治理體系、治理能力現代化所必須有的一個重要方面。

一手抓重大違法違紀問題，打擊和懲處腐敗；一手抓體制機制制度性問題，推進完善制度和深化改革，體現了審計工作“兩手抓”、“兩手都要硬”的原則。從本次審計結果來看，中央落實八項規定、糾正“四風”的力度空前，對于有令不行、有禁不止的問題，審計也給出了很多非常具體的建議。但是從根本上來講，解決審計反映的問題就是要全面深化改革的系統部署，把每一項的改革措施都落到實處，切實完善國家治理體系、推進國家治理能力現代化。

媒體對審計工作報告的新評價

在劉家義審計長作完審計工作報告后，審計署于25日在門戶網站公告了中央部門2013年度預算執行情況和其他財政收支情況審計結果。截至27日下午5時，媒體關于審計工作報告及中央部門單位審計結果公告情況的報道和轉載12000多篇（次）。同時，論壇、博客、微博也大量轉載此次公告情況。

輿論認為，審計工作報告對我國經濟進行了一次全面“體檢診斷”，報告直面問題不回避，客觀反映各類問題并對違法違規行為者逐項點名，體現了中央反腐力度的加大及強化國家治理的信心和決心。總體來看，審計“點名”受到贊賞，輿論紛紛探究“找病根、治頑疾”。經過報道、轉發、評論高潮后，社會各界開始理性分析審計工作報告及審計結果公告暴露的問題，探究一些違規違法問題成為頑疾的深層次原因，從體制機制角度尋求“屢審屢犯”的治本之策。記者發現，媒體對審計工作報告的評價，主要體現在四個方面：

一是高度贊揚審計曝光問題力度加大，期待審計報告“點名”公開化、常態化、制度化，進一步發揮審計信息公開在促整改、推反腐、建設透明政府方面的作用。《法制日報》、《華商報》、《京華時報》、新民網等刊文指出，今年毫不留情地具體點名，讓人眼前一亮；與過去“個別部門”的模糊表述相比，點名通報成為一大亮點；審計報告以大量篇幅專題反映了中央部門及所屬單位落實中央八項規定精神和“約法三章”要求的落實情況，并對一大批違規部門單位進行了點名批評，這在以往的審計報告中不多見。媒體認為，審計署公開點名通報，從留點情面到不留情面，讓更多的外部監督力量有能力參與到監督中來。而且，“點名”能夠形成高壓態勢，能讓相關負責人更加敬畏規則，提升政治自覺。

二是輿論對中央部門單位出現違法違規“老面孔”問題表達不滿，呼吁加大審計揭示問題的問責力度及整改公開力度。輿論認為，翻開今年審計工作報告，除少數新問題外，更多的是“老面孔”——亂建樓堂館所屬于頂風違規，財政資金閑置的事提了好幾年，違規放貸不知放倒了多少領導干部……同一部門在同一問題上一犯再犯，不同部門被查出的問題又何其相似。但與

此同時，媒體和網民對加大問責力度的呼聲也進一步高漲。新華時評、《中國青年報》、《法制日報》等刊文指出，審計陷入“拉鋸戰”，背后是一些單位和個人法制觀念淡漠，心存僥幸；是一些部門權力過大，利益太多；也是問責機制不健全，違規成本太低，體制有障礙、制度有漏洞造成的。對于審計機關來說，加大審計查出問題的公開力度，是提高審計權威性、公信力的一大利器。審計風暴，透明審計當然重要，嚴格的事后問責同樣不可或缺。要讓有關部門痛定思痛糾正違規，必須嚴厲問責。有關部門應該通過媒體、網站等渠道，實時公布違規問題的整改落實情況，接受公眾監督；同時，加強與紀檢監察、司法部門之間的銜接，積極配合行政或司法調查，跟蹤了解移送案件處理情況，并將結果向社會公布。

三是輿論分析指出，審計情況揭示的問題看似個案，卻折射了財政領域諸多亟待改革的體制問題。《工人日報》社評指出，對微觀層面發現的具體違法違規違紀問題進行剖析，進而上升到對體制機制制度層面的推動和改變，促進理好財、用好權、盡好責，充分發揮審計工作的建設性作用，讓微觀與宏觀、經濟監督與國家治理之間形成有機結合，這也是推動國家治理體系和治理能力現代化的一個重要使命。《南方日報》、《中國青年報》等刊文指出，審計風暴也有一部分已經轉化成了“反腐風暴”，但審計不是終點，它只是發現問題進而解決問題的一個環節。問題能否得到解決，不能寄希望于審計部門一家的鐵面、鐵腕，也不能指望涉案機構和部門僅僅因為擔心審計報告被披露、面子上掛不住而自我規范資金使用。審計報告帶來了反腐風暴，但相當部分的違規情況缺乏后續處理，依然需要繼續關注、繼續監督。《光明日報》認為，將審計問題的整合歸納，對問題有針對性地分析，對重大資金執行情況做出充分解析，這既是對審計制度的完善，也是在更大范圍內解決制度層面的問題。對此，中國社科院、北京大學、財政部等有關專家表示，今年的審計報告對很多違規問題進行了詳細披露。那些背后正是當前財稅體制改革要啃的硬骨頭。按照十八屆三中全會精神，應進一步理順政府與市場的關系，發揮市場在資源配置中的決定性作用。如此次審計署將行業協會的問題詳細披露，就是釋放中央政府更明確的簡政放權的信號。

四是輿論在對“屢審屢犯”現象及“觸目驚心”問題表達不滿、深入分析原因的同時，繼續為新一屆政府加大反腐敗力度和強化作風建設叫好。網民在新浪、騰訊等微博上紛紛發帖點贊審計署，點贊新一屆政府公開力度大、查處力度大，讓大家看到了希望。如“支持國家大力反腐，看來這次的審計是動真格的啦”，“感謝審計署，查得好”，“審計署，好樣的，要堅持”，“公開報道好！查得好，重在懲處”。

人大常委會委員對解決“屢審屢犯”問題的新建議

參加全國人大常委會分組審議審計報告的多位委員，針對審計報告反映的“屢審屢犯”現象提出了一些有價值的意見和建議。

陳國令委員說，對于怎么問責，報告說得比較籠統。因此，問題單位的具體整改方案要向社會公布，以加大監督力度。

陳昌智副委員長建議，每年聽取預算報告和審計報告時，我們能不能力求解決一個問題、一個方面、一個部門的問題，這樣五年可以解決五個問題。王其江委員說，對審計中發現的嚴重問題，特別是對一些反復出現問題的單位，要對有關人員問責和追責。韓曉武委員認為，應該從制度上形成完整的預算審計監督鏈條，對問題一查到底。車光鐵委員說，要強化審計后的問題整改工作，健全和完善審計整改的督辦、跟蹤反饋和問責機制，公開審計整改結果，從源頭上防止屢審屢犯問題。陳秀榕委員認為，對出現的問題，要剖析原因、深挖根源、尋求對策、舉一反三，以便更好地依法規范行政行為，同時要建立健全體制機制，使有關政策規定能夠落到實處。此外，對查出的問題要整改到位，跟蹤督查，并抓好警示教育，防止和杜絕反復出現違紀違規行為。對于財政資金沉淀的老問題，呂祖善委員說，問題關鍵還是要加快推進預算改革。要徹底解決問題，就要下決心從整個行政管理的改革著手，大幅度壓縮專項推進預算制度改革。對于連續多年被反映的“屢審屢犯”問題，李盛霖委員指出，要加快推進預算制度的改革，盡快研究界定財政支出的范圍、邊界，明確各級政府的事權和支出

的責任。這是解決好問題反復出現的根本性措施。朱靜芝等委員認為，“屢審屢犯”的原因在于，改革沒有到位，立法沒有跟上，問責和追責不到位。建議完善相關制度建設，清理各級各類財政所有的不科學、不規范和沉淀的資金。

輿論對審計整改的新期待

7月2日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署嚴肅整改審計查出的問題。會議指出，按照憲法法律規定，充分發揮審計監督作用，是建設現代政府的重要一環，是規范權力運行和反腐敗的利器。會議對整改審計查出問題進行了部署，要求不折不扣堅決嚴肅整改，通過整改促進穩增長調結構，著力構建長效機制，確保公帑花得明白、用得其所、造福人民。

當天，中國政府網、新華網刊文，對會議情況做了詳細報道，中國政府網還做出“圖解：嚴肅整改審計查出問題”，詳細列示了整改的重要環節、具體要求等。輿論認為，國務院此次常務會議的這些安排和要求，是針對目前國家部委中存在的預算執行問題做出的一次快速整改安排，是對社會輿論的一次積極回應。

新華網、經濟日報、中國經濟網等刊文指出，審計病癥查得深、藥方開得好，還需有效落實。如果落實不到位，其實際效果可能會大打折扣。通過整改，促進有關部門完善宏觀調控政策措施，努力破除政策措施落實中的體制機制障礙，不僅有助于打通政策落實“最先一公里”和“最后一公里”，讓審計作用得以“擴展”，實現從“點名”到“點穴”，從“點題”到“破題”，還有助于提升政府統籌治理的水平，用善于發現問題、敢于直面問題的執政智慧和決心贏得民心。

中國廣播網、中國產經新聞網等刊文說，對李克強總理明確將著力構建長效機制，用改革的辦法解決前進中的問題，克服屢審屢犯的的頑癥表示贊賞和肯定，認為真正杜絕屢審屢犯的問題，不僅要依靠“事后審查”——加強審計查出問題整改工作，而且要構建“長效機制”——建立現代財政制度，更為期待“事前監督”——預算法修訂后能帶來美好愿景。

第一財經日報、中國青年網、經濟參考報、人民網等刊文表示，作為中央國家部委，理應帶頭透明行政和廉潔自律。此次會議再次強調發揮審計監督作用，是建設現代政府的重要一環，是規范權力運行和反腐敗的利器，就是要從中央部委“屢審屢犯”的小問題入手，深化反腐工作，讓擠占挪用或套取財政資金、權錢交易、決策不當和違規操作導致國有資產損失等違規違紀、失職瀆職行為受到嚴厲懲處。

對此次會議部署嚴肅整改將要取得的成效，輿論普遍充滿期待。媒體認為，18份審計公告，一份中國經濟“全面體檢報告”密集襲來，政府部門、大型國企、專項資金的運行暴露在陽光之下，審計“旋風”成為“新常態”。審計猶如“把脈”高手，查處病癥所在，之后就由國務院對癥下藥，進而期許藥到病除。現在，國務院常務會議已經明確了責任人和時間表，提出了“對賬銷號”的具體目標，且強調了要向社會公布。審計風暴之后，必須掀起整改風暴、問責風暴，才能實現審計的初衷，贏得公眾的信任，廣大民眾拭目以待。