我國古代地方監察機構演進史

■ 唐 進

我國古代地方監察機構演進史

■ 唐 進

我國古代地方監察機構從初創設立到發展完備，歷經兩千余年。在朝代興替，政權更迭中，幾經演變，逐步形成了一整套比較嚴密的制度規范和行之有效的運行機制。對于維護國家統一、鞏固當時的中央集權統治，加強對地方的控制和管理，都曾發揮過積極的作用。

梳理我國古代地方監察制度的由來并進行深入研究，不僅有助于推動中國古代政治制度研究的發展，而且借鑒其中的合理因素，對今天社會主義市場經濟條件下我們進一步健全地方監察制度，逐步完善監督運行機制，深化監察制度改革，建立科學完備的地方行政監察體系，有著重要的現實意義。

先秦：地方監察機構的初創

早在西周，自上而下的監察已成雛形，主要有三種方式：一是天子“巡狩”；二是諸侯國君親自省視或派員巡行；三是向地方派遣監察使臣。

周武王滅商后，因商的殘余勢力還較強大，武王采取了兩項措施，一是封商紂王之子武庚于殷的舊都，以安撫商的遺民；二是派自己的三個兄弟在其各自的封地就近監視武庚，史書稱為“三監”。此舉有代天子監察的性質。武王死后，其子成王年幼，由周公攝政，引起三監不滿，武庚乘隙勾結“三監”叛周。周公舉兵東征，平定了叛亂。總結經驗教訓，周天子采取了分封諸侯國的辦法，對地方實行分區管理，歷經數百年不變。由此可見，西周的國家體制其實是各諸侯國家組成的聯盟，天子是盟主。各諸侯在各自的封國內有一定的權威。在這種體制下，天子為了維持其盟主的地位和國家的統一，控制諸侯，建立了“巡狩”制度。《孟子》引晏嬰的話說：“天子適諸侯曰巡狩，巡狩者，巡所守也。”另據《周禮·王制》記述，天子每五年要出巡一次。天子“巡狩”的主要目的是對諸侯的行為進行監督，對違背制度、荒蕪政事、圖謀不軌者予以處罰。

諸侯國君“省視”是在其管理的邦畿內進行，主要是監察下屬官吏的行為和吏政。

向地方派遣監國使臣，是周朝針對諸侯國離心傾向而采取的一項非常措施。這些監國使臣，不是王族子弟的諸侯，一般地位比較低，這有利于中央王朝的調遣和控制。這種創初的御使監國制度，在當時對地方諸侯起到了較好的監督作用。

到東周時期，周天子失去了盟

唐進,現任中央機構編制委員會辦公室巡視員，《中國機構改革與管理》雜志總編輯、編審。曾在中央機構編制委員會辦公室綜合司、研究中心工作。多年來，潛心研究中國古代、近代國家機構設置、演變的歷史。發表多部（篇）關于機構改革的專著和論文。

主的地位，無權到各國去“巡狩”，但這一制度仍得以承襲，即各諸侯國的國君、相國及郡守，都要定期到所屬之地巡察，當時稱為“巡行”或“行縣”。

戰國時期地方監察制度發生了演變，其主要表現是專職監察官——御史的產生。

御史一職最早是指在各諸侯國中掌文書簿記的人員，有如秘書官。御史因常侍于國君左右，很容易成為國君的耳目。國君為了控制所轄之地，常派他們到各地去監督各級官吏。久之，御史逐漸演變成監察官。《商君書·禁史篇》說：“今恃多官眾吏，官立丞監。夫欲置丞立監者，且以禁人之為利也。”監者，即指國君派往各地監督官吏的監御使。

戰國時期，國君對地方的“巡行”及派御史到各地監察還是兩種平行的制度。對地方的監察還未形成一套完整的制度，還未設置專門的機構和人員。

秦漢：地方監察機構的建立

秦掃六合，一統天下。為了加強中央集權，在全國范圍內廢除分封制，實行郡縣制。同時，中央強化了對地方官員的監察。

秦初中央設置了“三公中樞機構”，即丞相輔佐皇帝掌政務，太尉協助皇帝領軍事，御史大夫負責監察，有“舉劾非法”之權，從而形成了行政、軍事、監察三權并立的運行機構。

秦代的郡一級設置了與中央相對應的三個長官及機構，即郡守、郡尉、郡監。其中，郡監即監郡御史，掌一郡之監察，有固定衙署，有屬官從事。正所謂“秦變封建為郡縣，恐其權重，故每郡設置一監一守一尉，此上別無統治之者。”

監郡御史直隸于中央御史大夫，它實質上是中央監察機關派駐地方的監察機構。

由此可見，秦代不僅創立了封建專制下的三權并立、互相制約的運行機制，而且建立了從中央到地方獨立設置垂直管理的監察機構。

地方監察制度自西漢中葉有了進一步發展，其主要標志是刺史制度的確立。

漢初在地方實行郡國并行的“雙軌”體制。當時沒有實行御史監郡制度。惠帝時派遣御史監三輔郡。其后不久，中央向各郡普遍派出了監郡御史，并制定有關監察的“九條”規定。文帝時因發現監郡御史與郡守相互勾結使監察形同虛設，故又派官員出巡并監督監郡御史。漢武帝鑒于兩史并出，職事交叉重疊，削弱了對地方的監察，在“元封五年（公元前106年）初置郡刺史”，[ 《漢書》卷19《百官公卿表》]正式創立了刺史制度。

所謂刺史制度，是指除京城及附近七郡由司隸校尉監察外，將全國劃分為十三州部，每州部為一個監察區，由中央監察機構派遣刺史常駐，專門負責州部監察范圍內各郡國的吏政，檢舉不法官吏。所設置的十三州部僅為監察區組織，非一級行政區劃，更非行政機構。同時，制定了“六條”監察條例，規定刺史的職權和督察范圍。刺史的主要職責是以“六條”為準繩監察地方官吏。刺史秩卑，僅六百石，官位僅相當于一個中下等縣令的品級，但權重，賞厚。刺史監督對象主要是二千石的郡守。刺史要定期“行郡”，即定期巡行所部郡國。“掌奉詔條察州”，“周行郡國，省察治政，黜陟能否，斷理冤獄”，[ 《漢書·朱博傳》]且一旦有政績，升遷機會極大。

西漢的刺史監察制度有三個特點：一是各部刺史監察機構自成體系，獨立設置，獨立運行。刺史是中央派遣常駐地方監察區的監察官，直接隸屬于中央的御史中丞機構，垂直管理，與地方機構沒有隸屬關系。二是各部州刺史不用本籍人。三是部刺史一年一任實行不久任制。

刺史制度建立之初，是一項比較好的制度設計，機構自上而下、

垂直管理、自成一體、監察獨立、職責明確，秩卑的刺史與秩尊的郡守無隸屬關系和各種利害關系，郡守難以掣肘制約刺史。在這種體制下，刺史便于督察履責，樂于劾舉，也便于吏民檢舉告發，為加強中央集權，防止地方郡國勢力膨脹，對地方實行有效控制，澄清吏治發揮了作用。

但自西漢末年，特別是東漢末年，刺史權利擴張，逐漸浸取了地方官所擁有的人事權、司法權和兵權，監察地方的職能多已喪失，從原來由中央朝廷派駐地方進行巡察的監察官吏，逐漸演變成凌駕于郡之上的地方行政長官，成為統兵領郡、擁兵自重、獨霸一方的地方割據勢力。州也由原來的監察區演變成凌駕于郡之上的一級地方區劃。

魏晉南北朝時期，遣使出巡仍是中央監察地方的重要形式。在南朝的宋、齊、梁三代，鑒于世族門閥獨霸一方，皇帝便派寒門出身的親信官員出監地方，監察官位卑但權重，體現了以內治外，以小治大的監察原則。但是，由于這一時期國家處于分裂割據狀態，門閥勢力鼎盛，皇權不穩，植根于門閥制度土壤上的監察制度必然是軟弱不健全的，中央對地方的監察處于失控狀態。

隋唐至兩宋：地方監察制度的發展

隋統一全國，結束了幾百年的分裂狀態。隋初，中央機構實行了“三省”制，即中書、門下、尚書三省。此外，還設置御史臺作為中央朝廷的最高監察機關。隋大業三年（公元607年），在御史臺之外增設了司隸臺和謁者臺，專司監察地方郡縣官員。御史臺掌糾察中央文武百官；謁者臺掌奉詔出使和持節按察；司隸臺掌巡察京城內外的地方官吏。同時，制定了有關監察范圍的規定。

唐代是中國古代地方監察制度發展的重要時期。唐初貞觀年間和唐中葉開元年間，地方監察制度逐步健全和定型，中央對地方州縣的監察日臻嚴密。唐中央監察機構為御史臺，下設三院，即臺院、殿院和察院。對地方官吏的監察由察院負責，由察院派監察御史、巡按使分巡地方各州縣。

唐太宗貞觀元年，設置十道 ，即十大監察區。每道設巡按使一人，大都由監察御史擔任，并設刺官二人為佐官。唐玄宗開元二十一年，增改全國為十五道監察區，每道以監察御史巡視，并有固定治所和印信，成為中央御史臺常駐地方的監察機關。

對巡按史的監察事項，唐代也訂立了一個“六條”規定，但具體內容與漢代的“六條”已大不相同。據此規定，唐代地方監察的職權較之漢代要寬泛的多。除監察官吏外，舉凡經濟、財政及人才的考察等也悉數列入監察的范圍。

唐代監察御史的品級是很低的，僅為正八品下，但權重，監察的范圍十分廣泛。他可以“分察下僚、巡按州縣、糾視刑獄、肅整朝議”。

這里特別值得一提的是，除監察御史掌監察地方官吏之職外，皇帝還直接派出監察使臣，巡察州縣、考察吏政、察舉官郡，對地方官吏進行監察、推勘和黜陟。在唐朝，這兩種監察官是并存不悖的，僅工作方式相異。一為中央派遣常駐地方巡視，一為天子直接委派巡行各地。不過，由于監察使臣機動性大，能快捷、機動、高效地行使監察職能，利于及時發現并懲戒違法官吏，所以備受朝廷重視。

唐中葉以前，地方監察機構設置完備，已形成獨立完整的系統。監察官吏的任免派遣或直接受命于天子、或由中央監察機關派遣，不受吏部干擾，更不受地方干擾。這種監察體制有利于監察工作的順利開展。在安史之亂前，中央朝廷對地方監察是有成效的。

安史之亂后，從形式上看，中央對地方的監察渠道增多，如中央尚書省的戶部、鹽鐵、度支三司官吏皆出使地方兼管監察，但實際上，因藩鎮割據，中央對地方的監控已逐漸消弱。

宋初中央監察組織機構設置從形式上看，一如唐制。即御史臺下設臺院、殿院、察院，但監察官員數額減少，又多兼職。宋代御史一律由皇帝親自任命，并采取了許多保護御史的政策。

對地方的監察，宋代沒有設置如漢代的刺史、唐代的巡按使及后來明代的巡按監察御史等職官，而且中央御史臺察院監察御史也不巡按州縣。但是，這并不表明中央朝廷放松了對地方官的監督。宋代對地方官吏的監察，主要采取了三種形式：

一是通判監州。即在各州設立通判一職，監督知州工作。中央朝廷往各州府派遣監察官員，稱通判。通判與知州同領一州政事，又專掌監察。通判既不是知州的副職，也不是知州的屬官，以利于監察。“凡兵民、錢谷、戶口、賦役、獄訟聽斷之事可否裁決，與守臣通簽書施

行，所部官有善否及職事修廢，得刺舉以聞。”也就是說，凡一州的民政、財政、治安、司法等事務，除知州負責外，必須有通判的副屬才能施行。此外，通判有要事直達皇帝的特權，形成了對知州有效的監督。

二是在路設置監察官及衙署。宋代戰事頻發，為適應軍事需要，中央朝廷在地方設置了臨時的區劃——路。后來，路逐漸演變成地方最高一級行政機關。中央在路派遣了監察官，稱走馬承受公事。一般由皇帝委派三班使臣或近侍出任，權力之重可與地方行政長官相制衡。其監察范圍廣泛，凡“民生之利病、法令之廢舉、吏治之清污、能否、凡郡邑之政。”還可以“預聞邊要主帥機宜公事”，直接向皇帝報告。此外，路一級的轉運使、提點刑獄公事，都有監察所轄州縣的責任。

三是實行監司監察機制。監司是指轉運司（又稱漕司）、提點刑獄司（又稱憲司）、提舉常平司（又稱倉司）。“三司”機構各有其本職，但中央朝廷又賦其監察地方官吏的權利，監察地方吏政成了“三司”機構共有的副業。

監司監察的主要內容是：監察貪贓枉法者，執行朝廷命令不力者，昏庸無能者。駐守地方官吏，不論官品高低、職位大小、文官武官，均在其監察范圍內。[ 《宋史》卷165《職官志》]

宋朝對監司的職責、人選有著嚴格的規定。監司人選一般要求由擔任過州縣官職、有一定治理經驗的官員充任。監司官員要回避在其籍貫任職，每年要到所轄地區巡視，將情況俱實奏報朝廷。[ 馬端臨：《文獻通考》卷47《職官志》]

宋代的監司制遠比漢代刺史制嚴密。在監察對象上，不限官品和職位。在監察內容上，不僅對貪贓枉法者要彈劾，而且要考察官吏的治行、才能。漕司、憲司、倉司各有其本職，在地方各有其一套組織機構。均能通過各自的渠道與地方官吏打交道。中央朝廷利用其各自的業務渠道實施監察之事，可以從不同側面發現地方官吏的問題。各級地方官吏不是他們的屬官，雙方無隸屬關系，便于監司獨立無忌地開展監察。

由此可見，宋代地方監察制度既嚴密、又有特色。除了設立獨立的各級監察機構外，還通過監司各機構來監察控制地方官吏，從而形成了一個多角度、多層級的監察網絡。宋立國之初，雖處在積弱積貧、內憂外患之中，但能維持319年之久，與其健全嚴密的監察制度的有效運行是分不開的。

元明清：地方監察制度的完備

元朝疆域廣大，各地情況各異。為了有效地統治遼闊的中原、嶺南、西域各地域，蒙古族統治者建立了一整套嚴密的監察體系，從中央到地方設置了獨立的三級監察機構，即中央的御史臺和地方的行御史臺及各道的肅政廉訪使司。

元至正五年（1268年），中央設置了御史臺，它與中書省和樞密院鼎足并立。忽必烈曾比喻道：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺為朕醫兩手。此其重臺之旨，歷世遵其道不變。”元代御史臺只設察院，原臺院職權并入察院，殿院降為殿中司。這樣，御史臺內部機構由三院轉向一院制。中央朝廷在地方設置了行御史臺，它作為御史臺的派出機關，解決了中央與地方監察不相銜接的問題，加強了對地方的監察。

元在全國劃分了二十二道監察區，稱肅政廉訪使司。內設有廉訪使、副使、僉事等職官。其主要職能是定期巡察本道內各路、府、州、縣，監察各級官吏，糾肅風俗，監督銓選等。另凡監察區內的民政、財政、官吏奸弊等事，都有權糾察。

元代的監察御史秩正七品，僅比宋代提高半品，體現了以卑督尊，勇于察糾的原則。

元代監察制度的完善，體現在監察法規比較健全。曾先后制定頒布了御史臺綱《設立憲臺格例》和《禁治察司等例》等，作為監察機關的行為準則。

明代的地方監察制度有了進一步的發展，監察體制設計較為科學，機構設置較為規范，監察法規日趨完善。其主要表現：一是建立巡按御史制度并一度有效運作；二是提刑按察使司的設置并一度良好運轉；三是《憲綱事類》的頒布并真正實行。

明初沿用元制，中央設中書省、都督府、御史臺三大機構，分掌行政、軍事和監察。洪武十五年（1382年）改御史臺為都察院。明代對地方的監察主要是都察院每年差出的巡按監察御史和各省提刑按察使司的出巡和監察。

巡按御史制度在明代地方監察體制中居于核心位置。中央都察院設監察御史，每年差遣至各地巡回監察，故又稱為巡按御史。永樂初年“遣御史分巡天下，為定制。”[ 《明史》卷6《成祖本記》]

明成祖曾言道：“每歲遣人巡行群邑。”[ 《明太宗實錄》卷129]可見，巡按御史制度在明永樂初年已基本形成。

巡按御史的職權主要有：考察官吏、復核和受理訴訟案件，照刷諸司文卷，考察政教民情，舉凡吏政、刑名、治安等，無所不察。小事當即處理，事大則奏請皇帝裁決或候差滿回京匯報時交中央有關部門處置，權力頗為顯赫。

巡按制度在明前期為保證國家機器的正常運轉發揮過很好的作用。一是起到了察舉吏政，揭露奸非，肅整官吏隊伍的作用。明巡按御史因具備足夠的權威，大部分人曾有過擔任地方官職的履歷，熟悉地方政務，了解官場弊端，出進監察者往往功效顯著。如明天順年間，李綱“歷按南畿、浙江，劾去浙江贓吏至四百余人”。成化年間，吏部尚書王恕曾言：“天下貪官污吏、強軍豪民所忌憚者，惟御史耳”。[ 焦竑：《國朝獻徵錄》卷65《李興傳》]二是通達下情，興利除弊，加強行政溝通。明成祖曾戒諭出巡御史：“爾等受朕耳目之寄，宜悉心咨訪。軍民利弊，宜一一奏來。”[ 《明朝憲綱》，始訂于洪武四年，二十六年編入《諸司職掌》中]明巡按御史做了大量實事，對加強中央與地司府州縣各級聯系，加強信息交流與溝通，革除弊政發揮了積極作用。

但是，隨著明朝政壇風氣由清轉濁，巡按御史的負面功能日見顯現，制度本身也漸趨敗壞。明中葉后，此項制度不但未能察吏安民，反而多害政擾民，它集中表現在巡按御史擴張權力，以監察權侵損行政權，干擾地方行政系統正常運作。

提刑按察使司監察機構的設置及運作是明地方監察體制又一個重要組成部分。根據“權不專于一司”的原則，朱元璋于洪武九年（1376年）撤銷行中書省，在各省設立“三司”機構，即承宣布政使司、提刑按察使司和都指揮使司。三個機構互不統屬，彼此獨立，分別直屬中央主管部門。其中，按察使司掌司法監察，上歸中央都察院管轄，實際上對皇帝負責。不久，中央朝廷又在全國設置四十一道監察區，建立了按察分司機構。

按察司內設按察使、副使、僉事等官。他們定期巡察省內各處，對地方諸事，一應監察，司法事務皆責其所掌。后由于中央監察權的擴張，巡按監察御史權力的不斷增多，按察司的監察職能逐漸萎縮。到明中葉后，僅以司法為職責了。

明代的監察法規日趨完善。明正統年間頒行的《憲綱事類》，是一部行政監察法。它是在對洪武、永樂以來的有關監察法規進行取舍增損后編制而成的。其中對監察官的地位、選用、職權范圍、權威保障、行使權力的方式與程序等，皆有較為明確的規定。此后，明代的行政法規建設又有發展。在嘉靖、隆慶時期，又先后定立了《巡按御史應行應止事宜》、《御史差選舉劾巡歷事例》等條例。這些條例對御史巡回考察、糾劾百官、監察機關長官考察御史是否違法失職等均作出明確規定。

清仿明制，中央監察機關為都察院，其職權主要有監察行政權、彈劾官吏權、監督科舉考試和監察官吏考課權、財政審計權、鞫審重案權等。

清代中央朝廷對地方亦實行分道監察體制。都察院下設十五道，按行省劃分，全國設十五道監察區，每道設掌印御史和監察御史。

清代省級監察機構“掌一省刑名校勘之事，以振風紀，而澄吏治，三年大比，為監試官；大計，為考察官；軼審，為主稿官，與布政使稱兩司。”

清代在省與州（府）之間設置了“巡道”，“職司風憲，徐核官吏。”

清代地方最高軍政長官總督、巡撫，因分別兼都察院右都御史和右副都御史銜，故也負有監察之責。

總之，清代地方形成了十五道監察御史——總督巡撫——按察司——巡道共四級監察網絡。監察機構縱橫交織，監察組織重疊嚴密。