推進事業單位社保改革考驗決策者智慧與勇氣

■ 章 柳 關 園

推進事業單位社保改革考驗決策者智慧與勇氣

■ 章 柳 關 園

從中央此次的部署看，事業單位改革要按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公益事業發展為目的，以科學分類為基礎，以深化機制體制改革為核心，進一步增強事業單位活力。這說明強化事業單位的公益屬性是此次事業單位分類改革中尤為突出的主導理念。

社保制度改革需要推進

在事業單位改革中，最引人注目的無疑是社保制度的改革。事業單位必須推進社保制度改革，首先是為了社會保障制度的統一，維護社會公平的需要。如在“養老雙軌制”體制下，企業退休人員和機關事業單位退休人員的退休待遇差距日益加大，改革訴求也越來越大。其次，因事業單位現行的養老制度是在計劃經濟背景下形成的，隨著事業單位自身改革必要性的凸顯，這些舊制度的內在缺陷難以在既有體制框架內得到修補，也越來越難以維持。再次，各級財政實際上已經不堪重負，也促使事業單位必須進行社保制度的改革。

社保制度的改革關系到事業單位人員的切身利益。當前決策層的要求是完善事業單位及其工作人員參加基本養老、基本醫療、失業、工傷等社會保險政策，逐步建立起獨立于單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的社會保險體系。社保制度是經濟利益、政治利益和社會效益的混合體。鑒于2008年國務院常務會議推行的5省市事業單位養老金試點改革的前車之鑒，今天，全面推進社保制度的改革依然考驗著決策者的智慧與勇氣。

企業與事業單位之間存在的退休待遇差異是社會保障制度改革面臨的一個核心問題。當前比較得到認同的改革原則是統籌考慮企業、事業單位、機關離退休人員養老待遇水平，使事業單位工作人員基本養老保險實施社會統籌和個人賬戶相結合，養老保險費由單位和個人共同負擔，實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”，對改革前參加工作、改革后退休的人員妥善保證其養老待遇水平平穩過渡、合理銜接。同時，建立事業單位工作人員職業年金制度，并統籌考慮企業、事業單位、機關離退休人員養老待遇水平。與此同時，公務員的社保改革也需要同步推進，統籌考慮。

社保改革是事業單位改革中的“重頭戲”，然而這里還需要注意——一是應妥善處理好改革前后待遇水平上的平穩銜接；二是要斟酌把握推動改革的時機與節奏。中國的很多改革都是從實踐中來的，先摸著石頭過河，通過一些改革試點，逐漸摸索經驗，待有了比較成形的模式，再通過法律的形式把改革成果固化起來。也就是說，條件成熟的可率先改革，暫不具備條件的允許過渡，在不斷總結經驗的基礎上，逐漸完善相關政策措施。

難度在改革現有收入分配制度

事業單位績效工資改革是事業單位改革的重要環節，關乎公平和效率。雖然國務院已經確定了分三步走，全面推進事業單位實施績效工資改革，但如果具體實施起來，操作難度非常大。原因很簡單，績效工資改革涉及的事業單位類型多樣，數量多，各單位情況千差萬別，涉及人員眾多，不好一概而論。

我國事業單位當前的績效工資制度存在內在的制度缺陷。事業單位人員工資標準一直參照公務員工資標準執行，一旦對其進行績效工資改革，事業單位職工普遍擔心會使他們的利益受損。績效考核體系的不健全，績效指標設置不科學也將給事業單位績效工資改革帶來很大阻力。績效工資通常按照工作年限、崗位等級、資歷等進行區別。一些年齡大、績效平平的人因而能夠享受高工資，而剛入職的年輕人雖有才華，工資收入卻往往很低。而且，從已經實施的績效工資改革效果來看，績效工資改革的激勵作用尚不明顯，績效工資改革容易變成一種普漲工資的期待，而且也容易造成管理層權限的過度膨脹。

事業單位績效工資發揮著提高公共服務質量，激發員工工作動力的雙重作用。由于事業單位與政府部門和企業的性質與職能不同，其績效工資不應根據利潤最大化原則設置，而應圍繞事業單位所提供的公共性服務的質量來設置。事業單位績效工資的發放要與整個社會的發展階段相適應，要縮小不同地區之間同類事業單位之間績效工資的差距，還要縮小同一地區內不同事業單位之間的收入差距，縮小營利性事業單位與非營利性事業單位之間的績效工資差距。另外，在進行事業單位績效工資改革的時候，一定要保證事業單位績效工資對公眾的透明度。

根子在亟待完善財政支持方式

在市場經濟條件下進行的事業單位機構改革，要將事業單位改革與財政體制改革緊密結合起來。事業單位在國人眼里似乎就是一個旱澇保收的行政部門，原因就是事業單位背后的財政保障，而這種制度安排的后果就是沉重的政府財政負擔。由于最初對事業機構的設置不科學，使得盡管每年政府財政支出中有相當一部分用于事業單位，但事業單位經費有相當一部分用于工資性支出，無力發展社會事業，造成“事業單位無事業”的尷尬局面。同時，由于財政撥款預算體制對事業單位經費管理缺乏定性和定量相結合的分析，國家撥款和自行籌資部分界定不清晰，預算管理缺乏透明度。例如基礎教育、公共醫療等項目卻得不到充足的政府財政資金支持。

鑒于這種情況，進一步界定事業單位財政支出范圍，逐步解決財政職能“缺位”與“越位”的問題顯得尤為重要。一方面，要改變過去那種在傳統體制下形成的財政包攬面過大，財政支出幾乎覆蓋到事業單位各領域，一些本應由市場解決的問題被納入財政支持范疇的“越位”問題；另一方面要解決好財政職能不到位，那些應由財政支持的事業單位卻得不到應有的資金保障的“缺位”問題。

總的來說，為了有效地履行政府職能，從資源配置方面來講，財政資金要逐步退出應由市場配置資源的經營性和競爭性領域，轉到市場不能充足提供或不適于由市場提供的社會公共服務方面來。逐步提高公共財政在政權建設、文化教育、科學事業、公共設施和環境保障等公共服務領域的保障能力，真正做到把該管的事管好,不該包攬的事放棄，使財政管理走上法制化、規范化、科學化的軌道。

(作者單位：北京師范大學政府管理學院、馬克思主義學院）

【鏈接】事業單位改革路線圖

1992年，黨的十四大提出，逐步建立健全分類管理的人事制度。

2000年，中央下發《深化干部人事制度改革綱要》，明確了事業單位人事制度改革的方向。

2002年，國務院辦公廳轉發原人事部《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》，明確了聘用制度的相關政策規定。

2003年，《中共中央國務院關于進一步加強人才工作的決定》提出制定事業單位人事管理條例。

2006年，原人事部、財政部《關于印發事業單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》及其實施辦法出臺。

2008年3月，原人事部會同中央組織部起草了《事業單位人事管理暫行條例(送審稿)》報請國務院審批。

2009年1月，事業單位養老保險制度改革方案下發，山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點。

2009年9月，國務院常務會議決定在公共衛生與基層醫療衛生事業單位和其他單位實施績效工資，并從2010年起，在全國事業單位全面實施績效工資。

2010年，全國已基本建立聘用制度。

2011年3月，中共中央、國務院印發《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，要求對現有事業單位在進行科學分類的基礎上加以改革，有的事業單位要轉為企業，有的回到機關序列，這些單位轉型后將分別適用企業、機關的人事管理規定。

2014年2月26日，國務院常務會議審議通過《事業單位人事管理條例(草案)》。

《事業單位人事管理條例》是為了規范事業單位的人事管理，保障工作人員的合法權益而制定的一項管理條例。該項條例對事業單位崗位設置、公開招聘和競聘上崗、聘用合同、獎懲及爭議處理等人事管理主要環節作出了明確規定。本條例于2014年7月1日起施行。