從古代地方監察機構演變中獲得的啟示

■ 唐 進

從古代地方監察機構演變中獲得的啟示

■ 唐 進

上期，我們從我國古代先秦說到元明清，全面分析了我國古代地方監察機構一整套比較嚴密的制度規范和行之有效的運行機制。其中，有許多做法對今天的監察制度改革都有著借鑒意義。

縱觀中國古代地方監察制度的歷史，歸納起來有以下五個方面的特點：

第一，地方監察機構的設置具有一定的獨立性。

自漢武帝元豐五年（公元前106年）將全國劃分為十三部州監察區建立刺史制度始，地方監察權便與行政權完整分離。各州部刺史是中央派遣常駐在地方監察區的監察官，直隸于中央朝廷的御史中丞，垂直管理，不受地方干涉。以后不論是隋朝的謁者臺持節按察官吏及司隸臺，唐朝的察院監察御史、巡按使，宋朝的通判，還是元朝的隸政廉訪司及廉訪使，明朝的巡按御史和按察司，都是中央最高監察機關設在地方的監察官員或機構。地方監察機構從上至下，自成一體，獨立設置，直接隸屬中央監察最高機關，最終聽命于皇帝。與地方各級行政機關及行政官員之間既無領導與被領導關系，也無任何形式上的隸屬關系。監察官員的選拔與任免由中央監察機關委任甚至皇帝欽點。監察官吏在地方獨立行使職權，地方任何行政機關及官吏均不得干擾。這樣，監察官員與行政官員之間沒有任何利害關系，實現了監察權與行政權的分離，做到了監察權的相對獨立。地方監察機構能比較有效地運作，發揮一定的監督作用。

第二，地方監察官吏的權責有明確的規范。

漢初遣御史監郡官始，就制定了“九條”的規定。漢武帝創立刺史制度后，又出臺了“六條問事”之法，規定了刺史督察的范圍。正如《后漢書·百官志》劉昭注云：“孝武之末，始置刺史，監糾非法，不過六條，傳車周流，匪有定鎮。”這“六條問事”中第一條主要針對不法豪強地主，其余五條主要監察二千石郡守。

隋朝定立了監察官監察法規，仍稱為“六條”?！端鍟ぐ俟僦尽酚涊d了對地方監察官職責的規定。司隸臺遣員巡察京城內外地方官吏，“一察品官以上理政能不；二察官人貪財害政；三察豪強奸猾，侵害下人及田宅逾制，官司不能禁止者；四察水旱火災，不以實言，枉征賦役，及無災妄蠲免者；五察部內賊盜，不能窮逐，隱而不伸者；六察德行孝悌，茂才異行，隱而不貢者。”

唐代對巡按使的監察職責也訂立了一部“六條”規定。從內容上看，唐代監察官的職權較之漢代要寬泛的多。除對地方官吏進行監察，防止暴政外，經濟、財政、人才的選拔考察等也成為監察的重要任務。

元代的監察法規亦較健全。曾先后制定了《風憲宏綱》，頒布了《設立憲臺格例》和《禁治察司等例》等，作為地方監察機關的行為準則。

明代行政監察法規更趨完備，這主要體現在《憲綱事類》中?！稇椌V事類》是明正統年間頒行的一部行政監察法。內中包括：《憲綱》34條，《憲體》15條，《出巡相見禮儀》4條，《巡歷事例》36條，《刷卷條格》6條等內容。這部行政監察法規對監察官的地位、選用、職權范圍、權威保障、行使權力的方式與程序等，皆有比較明確的規定。

在明朝270多年歷史中，無論是御史巡回考察，還是監察官奉公監察，基本上皆以《憲綱事類》為準則。如，在這部行政監察法中，對監察御史的出巡有一系列相應的制度規范。期限以一年為限，要按期周行所部各府州縣，須有印信及固定制所，在財務開支上保持獨立，回京復命時要將開支帳目申報都察院?！扒锖廖愕萌≠M于有司。”[ 孫承澤：《春明夢余錄》卷48《都察院》]再則，“巡按御史所至之處，須用防閑，未行事之先，不得接見閑雜人。”“分巡所至，不許令有司私買物貨，及盛張筵宴，邀請親識?！?/p>

此外，明中葉還訂立頒行了一系列的監察法規。如嘉靖十二年訂立的《巡按御史應行應止事宜》，嘉靖十三年訂立的《巡按御史滿目造報冊式》，嘉靖二十一年頒行的《巡按御史參奏事例》，隆慶二年出臺的《御史差選舉劾巡歷事例》等。

第三，監察官秩卑權重，監察對象秩尊，形成了以小官監察高官的權力制約機制。

漢代刺史秩卑，僅六百石，其官位相當于一個中下等縣令的品級，但權力重，厚賞。其監察對象主要是二千石秩尊的郡守。刺史還能“掌奉詔條察州”，定期巡行所部郡國。再如唐代，巡行各地的監察御史品級很低，僅為正八品下，但大權在握，監察范圍十分廣泛。他們受命于中央，監察地方百僚，巡按州縣，孝察吏政，察舉官邪。所監察的地方官吏大都是從三品的高官。唐高宗時韋思謙任監察御史，曾親身體會到“御史出巡，不能動搖山岳，震懾州縣，為不任職?！笨梢姳O察御史的聲威在當時是很顯赫的。

元代的監察御史為秩正七品，亦體現了以卑督尊之原則。明代的巡按御史為正七品，其所察地方官中除知縣外，其他官吏品級都比御史高得多。

授秩卑的低官以重大權柄監察秩尊高官的監察機制，是一種比較行之有效的權力制銜形式。因為監察官品級雖低，但權重，與監察對象無隸屬關系。這就使秩卑權重的監察官員可以無所顧忌地監舉高官。品級低，在糾舉高官的過程中心理障礙少，且會有證可稽，慎重從事。而權重，則能排除多種阻力和干擾，將多種棘手之案一以貫之地糾察下去，收到較好的整飭吏治的效果。這正所謂“秩卑而命之尊，官小而權之重，此小大相制，內外相維立意也?！盵 顧炎武：《日知錄》卷9《部刺史》]

第四，地方監察官員實行短任期制。

縱察歷代，地方監察官員大多實行短任期制。如漢代刺史“常以八月巡行所部郡國，錄囚徒，初歲盡詣京奏事。”每次返京向中央監察機關奏報所賦之事，接受考核，如不稱職，便可不待期滿免職。隋唐后，各代對地方監察官員均實行不久任制。隋代監察官員二月出巡地方，七月還奏。唐代巡察使任期僅兩年制。明代巡按御史出巡地方，整定以一年為期限。

地方監察官員實行短任期制，利處甚多。顧炎武曾有過精辟之分析：“（巡按御史）又其善者在于一年一代。夫守令之官不可以不久也，監察之任不可以久也。久則情親而弊生，望輕而法玩。”[ 顧炎武：《日知錄》卷9《部刺史》。]可見監察官實行短任期制，可防止監察官員久駐與地方行政長官串通一氣，包容奸吏，廢馳糾舉彈劾之責，比較有效地履行整飭吏治之職。

第五，監察官多選用曾在地方基層擔任過一定官職者，且不用本籍人氏。

地方監察官，責專且權重，非通曉行政、洞悉官場積弊者是難以勝任的。所以，歷代選調地方監察官員，大多選用曾在地方基層擔任過一定官職者。如唐代各監察道區的巡按使，大多以縣級的主薄、丞、尉中選任。宋代曾明文規定，“非曾任兩任縣令不得任監察御史?！盵《文獻通考》卷53]監司人選一般由擔任過州縣官職、有一定治政經驗的官員充任。明代的巡按御史也多從地方官員中選拔。據《明史》記載，御史官員中，約有73%的人曾擔任過地方知縣和基層官吏。

因明巡按御史大都有擔任地方官職的履歷，熟重地方政務，了解官場弊端，因而，許多出巡監察者功效顯著。如，明宣德時期，巡按御史黃潤玉“出按湖廣，斥兩司以下不稱職者百有二十人。”[《國朝獻徵錄》卷65]明正德年間，王時中出按宣、大，“逮系武職貪污者百余人?！盵《國朝獻徵錄》卷65]

此外，許多朝代規定，地方監察官員不得以本籍人氏充任，以防監察執法中循親舞弊，監察不出，糾劾不力。如宋代規定，監司官員要回避在其籍貫任職。明代規定，御史巡歷地方，如果系原籍或曾任官處，必須回避。

我國古代地方監察制度經數千年的發展，日臻完備。其中許多規范和運行機制都含有一定的科學合理因素。如：地方監察機構的設置自成一體，堅持監察獨立；重視監察立法，規范地方監察官員的權責；

秩卑權重的權力制衡機制；監察官員實行短任期制及監察官選任中對履歷的限定等，均值得參鑒。然而，由于歷史的局限和封建專制政治的影響，我國古代地方監察制度還存在許多弊端。其主要表現是代表中央朝廷的地方監察官權力過大過泛，在運行過程中，欺凌地方守令，侵奪其權力的事情屢屢發生，監察官也不免蛻變成手握地方實權的一級行政長官或擁兵自重的割據勢力。漢代刺史和唐代觀察使的演變即是不可不見的實例。

（作者為中央機構編制辦公室正局級巡視員）