深化農村改革 健全城鄉發展一體化的體制機制

張啟元

《決定》提出了推進城鄉發展一體化的一系列重大改革舉措，諸如加快構建新型農業經營體系；賦予農民更多財產權利；推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置；完善城鎮化健康發展體制機制，推進城市建設管理創新，推進農業轉移人口市民化等。《決定》對深化農村改革作出了全面部署，對一些長期以來沒有得到解決又事關重大的問題有了突破性、開創性的改革意見，在理論和政策上取得了一系列新的重大突破，具有鮮明的時代特征。

一、建立城鄉統一的建設用地市場

《決定》提出要建立城鄉統一的建設用地市場，這是推進土地制度改革，健全城鄉發展一體化體制機制的必然要求。總體上看，我國的土地要素市場還不統一、不完善，土地要素交換不平等。城鎮的土地歸國有，全體國民都可以依法使用。農村土地集體所有，集體經濟組織成員可以使用本集體經濟組織的土地，但不得出讓、轉讓或出租，非農業建設用地受到嚴格限制。而現實當中農村集體土地必須經過征收才能轉變為建設用地，農民只能得到強制征收下的補償，而不是土地的實際價值，也得不到土地開發后取得的收益，這就是要素的不平等交換。

建立城鄉統一的建設用地市場，可以規范高效地利用農村集體土地，推動農村經營性集體建設用地在符合規劃的前提下進入市場，盤活閑置、低效的農村集體用地，極大地推進要素市場發展。通過建立城鄉統一的建設用地市場，還有利于緩解城市建設用地緊張，有利于城市房地產價格合理定位。最重要的是，城鄉建設用地市場的統一，有利于縮小城鄉差距，增加農村集體經濟組織和農民的收入。

當然，我國按規劃嚴格實行土地用途管制這個原則不能突破，嚴格保護耕地作為基本國策不會改變，而是要在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。

二、賦予農民更多的土地使用權能

《決定》提出“堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權人股發展農業產業化經營。”

按現行《物權法》規定，農民享有的承包地、宅基地等集體所有的土地使用權不能抵押擔保，因而使得農民擁有的土地承包經營權的用益物權權能不完整、不充分。賦予農民更多的土地使用權權能，就是在我國現行的農村基本經營制度下，加快明確農村土地所有權和承包經營權之間的關系，保障承包農戶在耕地經營權流轉中的合法權利。農戶有權依法自主選擇其實現形式，只要不擅自改變承包合同中明確規定的土地用途，農戶就可以以多種方式選擇承包土地的具體經營形式。農戶可以自己經營承包土地，也可以向他人出租或轉包承包土地的經營權；可以與本集體經濟組織成員自愿互換各自所承包的地塊，可以和其他農戶以土地股份合作制的形式發展農業的合作生產；可以將承包土地的經營權用于向金融機構抵押、擔保融資，可以將承包土地的經營權作為股份投入到農業產業化的經營中去。《決定》鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營。賦予農戶以農村土地承包經營權，堅持農村土地屬農民集體所有的性質，保障承包農戶的合法權利，必須有利于提高農村耕地和其他用地的利用效率。所以，在農民已經擁有的承包地占有、使用、收益以及承包經營權轉包、出租、互換、轉讓或其他流轉方式權能基礎上，賦予農民對土地承包經營權抵押、擔保權能，使農民擁有的承包地權更加完整和充分，是實踐的迫切需要。

三、賦予農民更多財產權

賦予農民更多財產權利，是實現城鄉居民財產權利平等的必然要求。在現實生活中，農民和市民所享有的財產權利不平等，農民的基本財產權不完整。城鎮居民的房屋具有完整產權，可以抵押、擔保、買賣，農村的宅基地上建造的房屋卻不具有完整財產權，不能抵押、擔保，也不能出售到本集體經濟組織成員以外。由于農民財產權的缺失，使得農民的房屋不能與城鎮的房產同步升值，進一步拉大了農民與市民在財產上的差距。嚴重制約農戶財富的培育、積累、擴大，制約農戶財產進入社會財產增值體系、信用體系、流動體系，制約農民同城鎮居民在經濟權利上的平等，制約城鄉一體化發展。所以賦予農民更多財產權利是增加農民收入和財富、縮小城鄉收入差距的必然要求。賦予農民更多財產權利，推動農民財產權利在經濟上有效充分實現，就可以有效增加農民財產性收入，使財產性收入成為農民增收的新的增長點，從而有效拉動農民收入持續較快增長，逐步縮小城鄉居民收入差距。

賦予農民平等的財產權利，以實現農民平等的現代化人格地位，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果，這是我國現代化必須解決的重大問題，是實現城鄉居民在權利上平等的必然要求。

農民財產性收入所占比重很低，是增加農民收入最大的潛力所在。應該把增加財產性收入作為促進農民增收的重要途徑，采取多種措施大力推動農民增加財產性收入。將抵押擔保權注入土地承包經營權權能，可以充分活化土地使用權的金融功能和作用，擴大農村有效擔保物范圍，有效緩解農業農村發展中面臨的融資難難題，使農業農村發展獲得有效金融支持，為農業現代化發展提供強大動力。

四、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置

《決定》提出，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，要維護農民生產要素權益，保障農民在勞動、土地、資金等要素交換上獲得平等權益，就是要保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。現行體制機制下，農民生產要素權益沒有得到有效維護。進城務工農民沒有實現同城鎮職工的同工同酬，城鄉土地交換農民得到的補償不合理，農民長期面臨“貸款難”。推進城鄉要素平等交換，必須保障農民工同工同酬，要改革城鄉不平等的就業和勞動報酬制度，使農民工享有同城鎮職工同等的勞動報酬權益；保障農民公平分享土地增值收益，要允許集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等人市、同權同價，改革征地制度，縮小征地范圍，規范征地程序，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，提高農民在土地增值收益中的分配比例；保障金融機構農村存款主要用于農業農村，要完善農村金融服務渠道和體系，使金融機構從農村吸收的存款主要用予農業農村發展。還要健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制。鼓勵社會資本投向農村建設。推進城鄉基本公共服務均等化。

五、推進農業轉移人口市民化

《決定》提出，“創新人口管理，加快戶籍制度改革，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”。在我國現行的二元戶籍制度下，大量進城務工農民，雖然已經不再從事農業，大部分時間也不在農村居住，但并不能真正獲得市民身份，無法在城市安家落戶和融入城市，無法在就業、子女教育、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享受同城鎮居民相同的待遇，合法權益不能得到充分保護。在基本公共服務制度方面，財政對農村公共設施建設、義務教育、公共文化服務、社會保障的投入強度明顯低于城鎮，農村低保標準、合作醫療補助標準、社會養老保險補助水平明顯低于城鎮，特別是城鎮社會保障體系對進城務工農民的覆蓋度較低。讓農業移動人口市民化，各地情況不同，方法和步驟應該因地制宜，需要分批實施、有序推進。《決定》明確提出“加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”。采取分層次、分步驟、分頭實施、穩步推進的方法。讓城鄉人口布局更加合理均衡。