江蘇沿海開發背景下開發區轉型升級探討——以灌云經濟開發區為例

陶修華

（南京市規劃設計研究院有限責任公司，江蘇 南京 210005）

一、引言

改革開放以來，我國開發區的發展大致可分為初創期 （1984-1991年）、 快速發展期 （1992-2001年）、轉型升級期（2002 年-）三個階段，［1］總體上經歷了一個從無到有、從小到大、從單一功能向綜合發展的過程。就單個開發區而言，其發展歷程又可分為成型期（3-5 年）、成長期（5-10 年）、成熟期（10-20 年）、后成熟期（大于 20 年）四個階段，［2］每個階段有著不同的增長機制，也有著不同的功能和空間特征。

根據江蘇省商務廳的統計，至2011年底，江蘇省共有122家開發區（含旅游度假區），其中國家級開發區18家，省級開發區104家；開發區的批準建設主要集中在三個時間段，即1980s中期、1990s早期和2000s早期。經過多年的建設，以蘇州工業園區、昆山經濟技術開發區為代表，省內開發區基本上處于轉型升級的關鍵時期。而隨著江蘇沿海開發上升為國家戰略，沿海地區日趨成為區域開發的熱點地區，開發區也迎來了新一輪的發展契機，如何抓住政策機遇，順因開發區轉型升級的趨勢，實現開發區二次創業，已成為政府目前亟待解決的難題之一。文章以灌云經濟開發區為例，從個案分析了開發區轉型升級的路徑，旨在為類似開發區的發展提供借鑒。

二、灌云經濟開發區現狀評價

江蘇沿海地區（包括連云港、鹽城、南通3市）的開發區大多成立于2000s早期，現狀共27家開發區（包括4家國家級開發區）。根據與沿海港口的關系，可分為兩大類：一類是內陸型開發區，以市區或縣城區為依托形成的開發區，以勞動密集型和資本密集型產業為主，正處于成型期向成長期過渡階段；另一類是臨港型開發區，即以港口作為動力，以重型工業為主導的開發區，隨著江蘇沿海開發的推進而日趨重要，但尚處于成型期階段。

上述兩類開發區目前空間上仍以單純工業園區為主，尚缺乏生活等配套設施，土地優惠、稅費減免以及工資低廉是其吸引投資、集聚產業的主要因素。灌云經濟開發區位于縣城南部，籌建于2003年，屬內陸型開發區。

1、綜合經濟實力逐步增強，成為縣域兩大產業基地之一

自成立以來，灌云經濟開發區綜合經濟實力逐步增強。GDP從2007年的5億元，增加到2010年的25億元，目前約占全縣的16.7%；工業總產值從2007年的9.4億元，增加到2010年的77.3億元，目前約占全縣的33.2%，已成為縣域兩大產業基地之一（另一處為縣域東部以燕尾海港為動力的臨港產業基地）。

2、現狀產業特色明顯

充分發揮比較優勢，灌云經濟開發區現狀初步形成了機械制造、紡織服裝、金屬制品3大主導產業，成為全國旋耕機的主要生產基地，目前企業基本以勞動密集型為主。其中，機械制造、紡織服裝類企業總產值合計占開發區工業總產值的85%左右。

3、整體發展水平較弱

圖1 連云港市開發區工業總產值、財政收入比較

圖2 地均GDP分布圖

圖3 地均財政收入分布圖

根據江蘇省商務廳2010年對全省開發區的綜合評價，［3］灌云經濟開發區處于全省的第三檔次，位于蘇北41家開發區中的第20名，位于全省的中下游水平。另外，通過與連云港市各開發區經濟指標的比較，灌云經濟開發區在經濟總量上仍有較大增長空間。

4、地均效益提升的潛力較大

經測算，目前灌云經濟開發區地均GDP約4.5億元/平方千米。蘇州工業園區地均GDP約22億元/平方千米（2007年），南京經濟技術開發區地均GDP約16億元/平方千米（2009年），與發達地區開發區相比，其地均GDP差距仍較大。另外，現狀企業地均工業產值以1000萬/公頃為主，約占企業總數的68%。地均工業產值較高的企業主要包括：花茂日用品有限公司、鮮和制鞋有限公司、浩林銅業有限公司、立昌機械制造有限公司等。

同時，經測算，目前灌云經濟開發區地均財政收入約80萬元/公頃。地均稅收較高的企業主要包括：鮮和制鞋有限公司、騰翔金屬材料有限公司、和邦再生物資有限公司、科倫多添加劑有限公司、花茂日用品有限公司等。

5、就業密度整體偏低

根據調查，灌云經濟開發區現狀企業職工約1.62萬人，總體就業密度為30人/公頃，整體偏低（參考同類開發區經驗，就業密度一般為100-150人/公頃），對縣域就業帶動能力仍有待進一步提高。同時，各企業就業密度以20-50人/公頃為主；就業密度最高的產業門類是紡織服裝，其次是食品加工、機械制造等。

三、灌云經濟開發區轉型升級途徑

根據上述對灌云經濟開發區現狀發展的綜合評價，整體來說其發展仍處于相對粗放階段。未來在沿海開發背景下，一方面將迎來縣域東部燕尾港臨港產業基地的競爭，同時自身也面臨著土地等資源的日益短缺，轉型升級成為其不可逾越的階段。

1、加強與周邊地區協調發展，實現園區與城區、園區與鎮區一體發展

在區域一體化發展的背景下，開發區的發展應重點突出與周邊地區的功能協調。其中，其北部與縣城交界地區應積極融入城區，按照共建共享的原則，與城區實現功能發展、道路交通、市政公用設施無縫對接；而南部地區應重點發展產業，并加強現有用地的集約利用，完善空間布局結構，促進新增用地集聚發展。另外，灌云經濟開發區不應局限于自身產業發展，應積極考慮與南側侍莊鄉等周邊鄉鎮的融合、一體化發展。園區發展初期充分依托鄉鎮資源，積極吸納就業人口、獲取配套設施服務等，遠期發展到一定規模后，與鄉鎮共同成為一體發展的地區。

2、加快“產城一體”步伐，實現園區功能定位轉型

借鑒我國開發區發展歷程的啟示，結合國家、省、市、縣不同層面的要求，并考慮開發區的現狀發展條件，按照突破常規、錯位競爭、特色取勝的思路，未來灌云經濟開發區的功能定位應突破單純的工業基地的定位，努力實現先進制造業基地和現代化生態新城區的復合功能。一方面，緊抓江蘇沿海地區發展的重大機遇，憑借現狀良好的發展基礎和優越的區位、交通、生態等優勢條件，逐步實現轉型發展，形成以先進制造業和高新技術產業為主導，生產與生活配套功能完善的新城區，成為灌云最重要的產業基地和江蘇沿海先進制造業基地。同時，注重與周邊縣市開發區在產業選擇方面的錯位協調，依托自身的優勢條件，形成江蘇沿海特色產業基地。另一方面，灌云經濟開發區近期將以產業發展為主，但開發區未來不僅僅是一個產業開發的基地。遵循開發區發展的整體趨勢，借鑒“產城一體”的理念，應將其建設成為“以先進制造業為核心，服務配套齊全，生態宜居的現代化生態新城區”。

3、明晰產業發展方向，實現產業升級

產業選擇一直是地理學與經濟學共同研究的熱點，已有的各種選擇方法廣泛應用于不同等級地域單元產業的確立和培育。針對灌云經濟開發區自身特點，文章從內生和外生發展兩個方面，分析了其未來產業發展方向。

（1）產業選擇原則

①符合國家產業政策。為有效應對國際金融危機對我國實體經濟的影響，國家及時提出了十大產業振興規劃。該規劃具有引導產業發展的戰略地位，將對中國未來產業發展趨勢產生至關重要的影響。同時，為明確今后新興產業發展方向，國務院公布了戰略性新興產業發展規劃。按照國家制定的十大產業振興規劃和七大新興產業培育要求，立足自身發展條件，灌云經濟開發區在十大振興產業中應重點關注裝備制造、電子信息、紡織、物流等產業門類；在七大新興產業中應積極發展新能源、新材料等產業。

②積極承接長三角地區產業轉移。經歷過金融危機后，長三角地區通過政府引導和市場推動，目前正向外圍地區進行產業轉移。灌云經濟開發區主要以承接長三角地區先進制造業的加工制造環節為主，同時積極創造條件承接高端產業的轉移。

③滿足上位規劃要求。灌云經濟開發區產業的選擇，一方面需要落實江蘇沿海地區對于產業發展方向的引導、灌云縣關于轄區范圍產業發展要求；另一方面，需要與周邊縣市開發區以及燕尾港臨港產業基地進行錯位發展。

圖4 產業發展引導示意圖

④發揮自身資源優勢。灌云經濟開發區作為帶動縣域經濟發展的重要增長極，今后的發展舉足輕重。在摸清現狀、尋找與先發地區的差距后，縣委縣政府對其產業發展提出了新的思路，即轉型發展，提高用地效率，提升紡織服裝、食品加工等傳統產業發展水平，并擇機發展高新技術產業。

綜上所述，未來灌云經濟開發區應進一步發揮已有的產業基礎，進一步做優做強，形成特色優勢產業；同時，發揮長三角地區產業轉移和江蘇沿海開發的政策機遇，憑借優越的區位交通條件，加快產業轉型發展，形成充分發揮自身資源優勢的特色產業體系。

（2）產業發展引導。按照“主導產業高端化、傳統產業品牌化、新興產業規模化”的總體要求，根據以上產業發展的基礎與產業選擇的要求，未來灌云經濟開發區產業發展重點是四大方向，13種產業類型。其中，產業類型又細分為改造升級型產業、積極發展型產業和逐步培育型產業。

表1 灌云經濟開發區產業發展門類引導一覽表

四、產業發展策略

1、積極培育高新技術產業

按照國家、省市關于產業轉型升級的要求，積極培育高新技術產業。但根據灌云自身實力，考慮到高新技術產業對人才、環境等的要求，其主要是以發展高新技術裝備制造業為主，并擇機發展研發功能。

2、提升現有產業基礎

按照區域勞動分工的要求，灌云經濟開發區應重點發展加工制造業。同時，憑借自身資源及勞動力基礎，機械制造、紡織服裝等現有優勢勞動力密集型產業應作為產業發展的方向之一，以為未來城鎮化提供充足就業崗位。

3、圍繞核心產業，延伸產業鏈條，形成產業集群

灌云經濟開發區在產業多元發展的同時，應注重培育核心優勢產業，如裝備制造業、電子信息產業等，體現與周邊開發區的錯位發展；另外，充分利用現有基礎，延伸產業鏈條，實現產業規模擴大，上下游的互補，并促進產業升級；積極培育產業集群，如紡織服裝、機械制造等產業。

4、提升園區產業發展配套功能

在土地、稅收、勞動力等因素成為普惠政策的前提下，綜合配套功能已經成為開發區的核心競爭力。灌云經濟開發區應重點完善包括就業培訓、產業技術服務、產業研發服務、物流服務、商業與商務服務等生產性服務業，為加工制造產業提供支撐。

作為縣域開發區，灌云經濟開發區在江蘇沿海地區、蘇北地區具有一定代表性。在面臨承接產業轉移、江蘇沿海開發、資源短缺的背景下，其轉型升級路徑對其他地區具有一定的借鑒意義。然而，由于轉型升級內涵的豐富性，文章難免掛一漏萬，謹借此文拋磚引玉，供大家參考。

［1］鄭國.開發區發展與城市空間重構［M］.北京:中國建筑工業出版社，2010.

［2］王慧.開發區與城市相互關系的內在肌理及空間效應［J］.城市規劃,2003(3).

［3］江蘇省開發區2010年度科學發展綜合評價情況的通報（蘇商開發［2011］802 號）.