以十八屆三中全會精神推進遼寧土地制度改革

陳明鶴+王行偉

在我國改革開放的進程中，土地制度從來都是作為排頭兵，在整體改革進程中發揮著重要作用。當改革進入攻堅期和深水區時，土地制度更是應該發揮“利器”的作用，打下改革的攻堅戰。黨的十八屆三中全會為土地征收和土地流轉明確了改革方向。

一、對黨的十八屆三中全會

土地制度改革的理解

黨的十八屆三中全會為土地制度改革定下了基調，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確了土地的雙重角色，即土地一方面為政府和集體提供發展平臺，另一方面關系著農民的切身利益。在此基礎上，為土地制度改革中最為重要的兩個組成部分，土地征收和土地流轉明確了改革方向。

《決定》提出：“縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場?！备鶕稕Q定》內容，土地征收涉及四個方面改革：一要縮小征地范圍，解決隨意征收土地的問題，明確今后政府征地范圍將進一步縮小，僅限于滿足公共利益的需要。二要規范征地程序，解決征地過程中的公共利益認定程序缺失，被征地人知情權、參與權保護不足，征地后期監管缺失，征而未用、多征少用以及補償費被克扣、挪用甚至貪污等問題。三要建立對被征地農民合理、規范、多元的保障機制，解決征地補償和安置問題，合理地確定征地補償標準，規范地實施征地補償，建立多元的安置方式，解決被征地農民的長久生計問題，順利實現失地農民的城市化進程。四要提高農民在土地增值中的收益比例，重新設計土地增值收益在政府、集體和農民三者間的分配比例。重新分配要兼顧國家、集體、個人，不能偏重國家，也不能偏重個人，應使土地扮演好“雙重”角色?？梢钥闯?，征地制度改革的重點和難點在于土地增值分配比例的重新調整。因此，《決定》提出要深化財稅體制改革，提出加快房地產稅立法并適時推進改革，穩固地方政府財政收入，推動地方政府進行征地改革。

《決定》提出：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，……鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營?！?提出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。 ”“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”《決定》對農村土地流轉進行了兩方面規定：在農用地流轉方面，規定農地農用，以流轉促進現代農業規模化發展。《決定》與2013年中央一號文件保持了政策上的一致，以土地流轉加快構建新型農業經營體系。

我國法律規定的集體建設用地有三類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地?！稕Q定》對其中兩類集體建設用地進行了規定：規定農村集體經營性建設用地入市流轉，和改革完善農村宅基地制度。集體經營性建設用地入市為推動未來集體土地與國有土地同權邁出了革命性一步，一方面加大了土地供給量，另一方面使農民可享受土地增值收益。完善農村宅基地制度針對現實中存在的，如宅基地規劃和計劃落實不夠，宅基地布局散亂，宅基地分配有時得不到保障；節約集約用地促進不夠，粗放利用，存在一戶多宅、超標占地情況；在宅基地用益物權上保障不足的同時，出現超越權能問題，亂出租、違章搭蓋；宅基地退出機制不夠健全，形成大量空心村、閑置地等問題，進一步擴大權能，賦予農民更多財產權利，以農民住房財產權抵押、擔保、轉讓為突破，探索農民財產權的一種可能實現形式。

二、遼寧省土地制度改革進展情況

我省在土地制度改革的重點方面，土地征收和土地流轉上既有探索、有成果，也有不足之處?？傮w來說，改革涉及范圍廣，但改革力度不大，改革主張空泛，具體細則缺失。2012年，沈陽市作為6個試點城市之一，進行征地制度改革，縮小征地范圍，探索合理界定征地范圍，非公益性用地取得方式。2012年8月29日，國土資源部正式批準了《遼寧省“一區一帶”土地管理制度改革總體方案》，方案中確定了加快農村土地管理制度改革，切實維護農民權益等改革內容，并且選擇沈陽、盤錦、撫順等市作為試點，率先突破，取得成熟經驗后再推開，其中撫順市提出了建立征地補償和安置新機制。

我省農村土地流轉規模與全國平均水平存在較大差距，而且在流轉中存在土地流轉規模小、土地流轉不規范、土地流轉引發矛盾等普遍現象。但是，我省也在進行農村土地流轉探索，我省在2009年開始建立土地流轉市場體系，設定了40個試點，省財政每年撥付20萬元專項補貼資金，用4年時間打造遼寧省土地流轉市場體系，截至2012年5月，我省已經在35個市、縣（區）建立了364個土地承包經營權流轉市場或土地承包經營權交易大廳。同時，緊跟中央文件精神，以土地流轉促進專業大戶、家庭農場、農民合作社等多種形式的規模經營，如作為東北棚菜第一村的新民市大民屯鎮方巾牛村、鐵嶺市昌圖縣八面城鎮大和村的曙光農機專業合作社，等等。

三、遼寧省土地改革對策建議

（一）土地改革確權先行，盡快完成全省土地確權、登記、頒證工作，為土地改革奠定堅實的基礎。在保持現有的農村土地承包關系穩定的前提下，以現有土地承包合同、權屬證書為依據，徹查農民所承包土地的面積和位置，解決歷史遺留問題。尊重農民的意見，調動農民的參與積極性，借鑒“村民議事會”模式，讓德高望重、懂得政策、辦事公道、熟悉村情的人參與并決定土地確權，以減少糾紛，化解矛盾，讓農民自己決定未來的發展。文明有序地開展工作，堅持有法必依原則，嚴格執行相關法律對于土地承包經營權登記的規定，明確登記內容和登記程序，把農民所承包土地的各種屬性以及承包權屬證書落實到戶。

（二）制定土地制度改革相關政策或地方法規。土地制度改革牽一發而動全身，既重要又敏感，只有制定了詳細的政策、法規，才能繪制改革的藍圖，有針對性地解決實踐中的問題，系統地指導改革工作，規定職責范圍和權利、義務。

（三）土地制度改革以試點為起點，再由點到面，全面鋪開。土地征收補償標準、被征地農民保障機制以及集體經營性建設用地入市等改革要首先選擇合適的對象進行試點改革，試點成熟，取得成果后再全面鋪開。試點工作要規劃先行，細化方案，分解任務，嚴格依據任務時間表進行。農村土地制度改革必須遵循習近平總書記在山東考察時的講話精神，“要有序推進改革，該中央統一部署的不要搶跑，該盡早推進的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進的不要急于求成，該得到法律授權的不要超前推進”。

（四）發揮市場在土地資源配置中的決定性作用。逐步以市場價格作為土地征收補償標準，因地制宜進行土地征收補償工作，避免出現損害農民和損害政府利益的情況出現。結合財稅體制改革，探索新的支撐性財政收入。通過土地流轉市場來確定農村土地流轉價格，發揮土地流轉市場在土地流轉過程中的管理和服務功能。

（五）建立土地承包經營權退出機制。土地征收使農民完全失去了土地承包經營權，土地流轉使農民在保留承包權的基礎上，失去了經營權。這種權利的喪失必須給予合理的補償，即建立土地承包經營權退出機制，保證農民可以順利融入城鎮化過程。結合《決定》精神，給予被征地農民多元的安置方式，保證其長遠生計；為被征地農民以及流轉出土地的農民提供職業技術培訓，使他們掌握在非農產業立足的一技之長；健全社會保障體系，以健全的社會保障體系替代土地保障的功能。

（作者單位：中共遼寧省委黨校）

□本欄編輯/白華鮮