基層檢察機關執法公信力自我提升
——以W市H區內外監督機制建設為例

文◎鄧樹剛

基層檢察機關執法公信力自我提升
——以W市H區內外監督機制建設為例

文◎鄧樹剛*

基層檢察機關是檢察系統中數量最多、分布最廣、承擔職責最重的一部分，處于社會管理一線，直面各種社會矛盾，服務廣大人民群眾，是檢察機關執法辦案的主力。檢察執法公信力如何、社會公眾對檢察執法工作的信任配合與否，很大程度上取決了基層檢察機關執法辦案工作。

一、基層檢察機關應立足執法辦案提升執法公信力

基層檢察機關如何通過嚴格、公正、文明執法辦案提升檢察公信力，是檢察機關全面提升執法公信力的重要環節。

（一）檢察執法公信力的涵義

根據《現代漢語辭典》的解釋，“公”指社會公眾，“信”指信用、信任，“力”指一種由社會公眾普遍認同而蘊含的社會動能態勢。“公信力”即社會公眾相信的力量和程度及其信賴基礎。如果社會公眾持續對某一組織或個人的動機、行為表現出普遍認同感和信任感，愿意配合其工作并遵循其作出的決定，說明這一組織或人取得了公信力。

因此，檢察執法公信力是指檢察機關行使法律監督權在整個社會當中所建立起來的公共信用，是社會公眾普遍地對法律監督權的運行及其結果所具有的信任、信賴、認同乃至信仰，以及對該結果自覺接受、遵從的程度與狀態。［1］換言之，檢察機關執法公信力是社會公眾對檢察機關執法辦案的信服度和對其公正性、法律權威性的評價。

（二）檢察執法公信力的決定因素

影響和決定檢察執法公信力有無、大小的因素可以從宏觀和微觀上考察。

從宏觀上講，主要是檢察制度的影響力和權威性。檢察影響力［2］即檢察工作在社會政治經濟生活中的影響面、覆蓋面，以及發揮作用的程度，檢察機關在國家政治架構中的地位和作用，在實施依法治國方略中的地位和作用，在構建社會主義和諧社會中的地位和作用，在服務經濟社會發展中的作用等。檢察權威性［3］是指檢察機關的訴訟決定或監督意見是否具有程序上的約束力，是否能夠得到社會公眾包括被監督機關的尊重和采納，是否能夠排除一切私人和其他公權力對其施加來自正當程序外部的不當干擾和非法妨害，是檢察機關執法是否具有信用和社會公眾是否信任的重要方面。從宏觀上看，依法獨立行使檢察權的原則得到真正落實，法律監督制度健全完善，訴訟決定或監督意見就能得到充分尊重和采納，法律監督的約束力就越強，檢察公信力就越高。

從微觀上考察，影響檢察執法公信力有無、大小的因素主要是執法的客觀公正以及執法人員的執法能力等因素。所謂百姓心里有桿秤，“人民群眾對于法律的真正感知，是通過發生在自己身上或者生活周圍的一個個鮮活的案件逐漸得以明晰的。”［4］公眾對檢察公信力的評判，最直接的信息來源是檢察官辦理的具體案件及辦理具體案件的執法行為。檢察官的素質能力如何，是形成和影響檢察公信力的內在因素。檢察人員要為社會提供良好的信用，并獲得社會公眾的信任，就必須具備相應的執法能力。從檢察職能角度考察，具體應包括依法準確及時懲治和預防犯罪的能力，正確執行法律和適用刑事政策的能力，加強訴訟監督維護司法公正的能力，化解矛盾糾紛促進社會和諧的能力等。執法公正不僅實現個案正義，更樹立檢察機關在百姓心目中的權威，而執法不公不僅損害當事人利益，更危害整個制度權威。檢察執法不公猶如弄臟了水源一樣，流出來的水不可能是干凈的。

二、打鐵還需自身硬——以基層檢察隊伍建設提升執法公信力

人的問題是一切工作的核心。基層檢察機關執法辦案提升公信力的前提，也在于打造一支“業務精湛、認真負責、清正廉潔”的檢察隊伍。［5］基層檢察機關數量最多、分布最廣、離人民群眾最近，是檢察機關履行職能的一線平臺，是服務群眾保障民生的前沿陣地，是檢察公信力建設的中堅力量，應該給予基層檢察人員更多的理解與支持，在政策、資金等方面都需要進一步加大支持力度。［6］

（一）增強干警的責任心和事業心

首先，責任心和事業心是完成檢察工作的保障。檢察事業科學發展的新形勢迫切要求廣大干警盡職盡責，以強烈的危機感和戰斗力，創新創優，有效推動各項檢察工作的落實。其次，責任心和事業心決定檢察執法作風的好壞，直接影響法律監督的法律、政治和社會效果。缺乏責任心的檢察干警必然在工作中行動渙散、敷衍了事，執法作風難以為民眾認可，進而損害司法威嚴，損害黨和政府在百姓心中的形象。最后，責任心和事業心的認可是檢察工作全面發展的動力。樹立強烈責任心，就能做到嚴以律己，提升自我，獲得全面發展，從而推動檢察工作持久進步。

（二）多方面提高檢察干警工作能力

其一，提高干警聯系群眾的工作能力。基層檢察院面對的是形形色色的民眾，基層檢察干警執法辦案中除了扎實的法律功底之外，更需要具備聯系群眾的工作能力，尤其是信訪、控申接待一線部門。近年來通過公務員招錄進來的干警多為“三門”式干警，即從家門到校門再到單位大門，尤其缺乏基層工作經驗，群眾工作能力有待培養。提高基層檢察干警群眾工作能力，以下幾種經驗值得推廣：資深檢察干警與青年干警一對一的傳幫帶；邀請優秀基層工作者講授群眾工作經驗；選派青年干警到社區、鄉鎮、企業等基層單位掛職鍛煉，了解基層工作，傾聽基層聲音等等。

其二，提高干警調查研究與寫作的能力。基層檢察院每年辦理大量的案件，涉及社會方方面面，掌握著鮮活的第一手資料，對社會管理創新工作最有發言權。基層檢察干警應認真思考辦案過程中暴露的法律問題、社會管理問題等，及時總結，勤于動筆，形成調研成果。領導干部必須帶頭調研，形成全院上下齊調研的氛圍，為社會管理創新獻計獻策。

（三）全面打造品牌檢察工作作風

“千里之行，始于足下。”基層檢察工作更多的是許多細小、瑣碎的雜事，這就更需要檢察干警樹立找準自己定位，立足本職工作，樹立腳踏實地、求真務實的作風，扎實做好每項工作基礎上樹立檢察品牌。

腳踏實地是基礎。基層檢察院諸多日常工作是平淡無奇的，沒有轟轟烈烈的豪言壯語，也沒有萬眾矚目的鎂光燈，但卻是檢察機關正常運轉所必須的。這就要求基層檢察干警要有一顆平常心，樂于平淡，甘于平凡，默默無聞，任勞任怨，從做好每件小事做起、從自己做起、從現在做起，認真完成每件工作。

打造品牌是目標。品牌意識不僅是商業活動的制勝法寶，也應成為基層檢察工作規范與創新的動力源泉。打造品牌，樹立標桿的意識應貫徹于檢察工作的每一環節，以督促每位干警嚴格要求自己，規范每項工作基礎上尋求思路創新、方法創新，盡職盡責，勤勉敬業，樂于從檢，榮于從檢。

三、規范與創新并舉——內部辦案機制探索

（一）改革完善檢察辦案組織

新刑訴法和新民訴法賦予了檢察機關更多的司法職能，對檢察機關如何遵循司法規律和特點、轉變檢察辦案方式提出了新的要求。我們認為，建立符合檢察機關特點的辦案組織，是尊重和遵循司法規律的體現，是保障檢察權獨立公正行使的前提。現有的檢察官辦案制度對準確實施法律發揮了重要作用，但存在事務性過多，檢察官職業素質相對薄弱，一定程度上制約著檢察機關法律監督能力的提高。因此，我們嘗試以下改革:

1.實行檢察人員分類：在反貪、公訴、偵監等一線業務部門中，將檢察人員分為事務檢察官和辦案檢察官。前者主要負責辦案以外的事務性工作，如筆錄制作、陪同提審、陪同開庭、配合宣傳等，后者集中精力于案件的審查和決斷。這樣各司其職，就可以把辦案檢察官從繁重的事務性工作中解放出來，使其集中精力辦案，強化辦案檢察官責任心，提高辦案質量，提升辦案效率。

2.探索主訴主辦檢察官辦案責任制：主訴主辦責任制，是檢察長領導下的以主訴主辦檢察官為辦案責任主體的扁平化的檢察辦案組織體系。基本的辦案組織單元由一名資深檢察官和若干名檢察員、助理檢察員、書記員組成。主訴主辦檢察官辦案責任制作為制度的核心，是貫穿檢察長、主任檢察官和辦案組織的一條主線，明確了主任檢察官受檢察長領導，對檢察長負責，在檢察長授權范圍內行使案件審查決定權和案件審批決定權，獨立承擔檢察辦案責任。

（二）加強內部檢務督察工作

目前檢察機關檢務督察工作的開展雖然發揮了一定的內部監督作用，但存在很多問題，尤其基層檢察機關，檢務督察與紀檢監察存在錯位交叉問題。

W市H區檢察院根據實際需要，創新發揮案件管理中心的作用。對內設機構進行整合，“檢務督查辦公室”和“信息技術服務辦公室”設置在案件管理中心內。通過完善檢務督察制度，構建有效的制度保障機制，可以保障正確行使檢察權發揮重要作用。將檢務督察辦公室設置在案管中心內部，可實施過程控制，及時解決在執法中出現的問題。信息技術服務中心設置在案管中心，通過建立執法辦案風險預警平臺、黨風廉政建設預警平臺、部門工作過程控制平臺三大平臺來實現動態監督，利用三個平臺實時發布工作動態，加強對內管理與對外溝通，充分發揮信息化對檢察機關監督建設的作用。

（三）探索辦案質量防控機制

經濟重心和資本重心的一致性指標波動情況與勞均資本重心吻合程度較高，在1992年之前幾乎完全重合，這進一步佐證了前文經濟重心的移動主要是由資本區域化差異所引起的這一觀點。而從經濟重心與勞動力重心的一致性指標波動情況來看，二者的動態演變不存在明顯的規律性，各年度之間波動幅度較大，產生這一現象的主要原因是，改革開放以來，我國勞動力重心整體移動幅度較小，對經濟重心軌跡的驅動影響程度小于資本重心，因此出現了一致性指標不確定性較強的特征。

實行檢察官分類和主訴主辦檢察官制度后，由于大量的案件交由主訴主辦檢察官為主體的辦案組織辦理和決定，為保障辦案質量，W市H區檢察院建立了案件質量的保障配套機制，如日常監督檢查機制，即賦予部門行政負責人對所在部門各主訴主辦檢察官辦案組的分案、辦案效率、執行制度規范、依法辦案等方面的管理權限；再比如，檢察長決定或檢委會討論機制，對檢察長的決定、檢委會討論的決定，主訴主辦檢察官須嚴格執行；還比如辦案督導制，即通過個案評、月通報、季評審、年講評的機制，由案管處督導員對主訴主辦檢察官辦案的質量進行檢查、考核、評估。

綜上所述，處于執法辦案一線的基層檢察機關，應堅持以制度建設促進公正執法，以公正執法提升執法公信力，這是實踐證明的行之有效的途徑。

四、檢察權的透明化運行——外部監督機制構建

陽光是最好的防腐劑，檢察權只有放在陽光下運行，每一環節都透明化，才能有效樹立和提升檢察執法公信力。近年來，W市H區檢察院為提升執法公信力，著重從以下幾方面構建透明化的檢察權運行機制：

（一）設立專門的監督聯絡渠道

為方便外界監督的介入，我們在案管中心設立了外部監督聯絡室，主要負責兩方面聯絡工作：一是作為與人大、政協監督的聯絡站。通過該聯絡室，我們完善了向人大和政協匯報、通報工作制度，定期向人大和政協匯報、通報檢察專項工作、重大活動和重大決策，積極接受人大常委會組織的執法檢查，認真答復人大常委會提出的詢問和質詢等。加強與人大代表、政協委員的聯絡和溝通，促進代表、委員聯絡工作的經常化、多元化。二是作為審計監督聯絡站。我們辦案過程中贓款贓物的管理自覺接受銀行監督，接受上級部門監督，接受地方財政的監督。堅持科學管理，完善制度，切實加強對贓款贓物的實時監督。

（二）健全檢務公開機制

相對于審判權，檢察業務的保密性要求導致權力行使的公開性不足，檢察工作往往不易為社會大眾所了解。那么，如何能獲取必要的公信力？要增加檢察權行使的公開性，使其能夠體現“看得見的正義”，以檢務公開促執法公開是可行之路。具體而言，我們采取了多種措施積極拓展檢務公開渠道，突出檢務公開重點，豐富檢務公開載體，健全檢務公開機制，全面營造“公開、公正、公信”的陽光檢察氛圍。我們設立的綜合服務大廳、文明接訪室和便民服務窗口；設置了法律查詢、辦案流程查詢、公開干警職務查詢等功能。充分傾聽人民群眾的意見和批評，搜集、分析媒體的意見和建議，是我們不斷克服缺點和不足的便捷途徑，是履行好檢察職責的重要保證。

注釋：

［1］魯曉慧、戚進松：《檢察公信力初探》，載《人民檢察》2010年第7期。

［2］同上。

［3］有觀點將此稱為“法律監督約束力”，參見魯曉慧、戚進松.《檢察公信力初探》，載《人民檢察》2010年第7期；也有觀點將此稱為“檢察信用度”，參見陳立軍、陳立民：《檢察執法公信力內涵及建設策略分析》，載《求索》2012年第1期。

［4］龔佳禾：《規范執法提高檢察公信力》，載《檢察日報》2008年6月17日。

［5］周莉：《論檢察公信力缺失的原因及應對措施》，載《河南警察學院學報》2011年第5期。.

［6］王洪祥：《以執法辦案為中心不斷推進檢察機關公信力建設》，載《人民檢察》2009年第2期。

*山東省濰坊市寒亭區人民檢察院檢察長［261100］