村級財務管理模式探索——基于湖北省大悟等地的調研分析

●武漢紡織大學會計學院 李玉琴 胥朝陽 鄒 迪 吳文倩 白明亮 丁文麗 李佳麗 山 凌

引言

從經濟角度看，農業是國民經濟的基礎，是經濟發展的基礎。從社會角度看，農業是社會安定的基礎，是安定天下的產業。從政治角度看，農業是國家經濟自立的基礎，農村是國家長治久安的基礎。作為“三農”工作中一個復雜的熱點問題，村級財務是基層民主建設的重要內容，關系到農村民心向背和村委班子的凝聚力，影響農村穩定發展的大局。據報告，截至2012年12月31日24時，湖北省戶籍人口為5779萬人，農村常住人口為3092萬人，約占總人口的54%。作為一個農村人口超過一半的農業大省，探索適合湖北農村發展實際的村級財務管理模式，推進湖北村級財務管理的制度化、規范化、民主化，對促進湖北農村經濟社會發展具有重要的現實意義。

一、湖北村級財務管理存在的主要問題

（一）村民參與村級事務的主動性不強。我國相關法律明文規定，農村實行村民自治制度，村“兩委”由村民民主選舉產生，全體村民是村級集體財產的終極所有者。而目前的實際情況是：由于制度在執行中走樣、職責不明、崗位薪酬低（且缺乏農村民辦教師轉入編制內的路徑）等原因，導致年富力強、視野開闊的村民缺乏競選村委成員的意愿；由于程序性原因，村“兩委”選舉的持續時間過長（一般不少于兩個月），致使村民選舉的意愿過低、參與選舉的村民過少，選舉產生的積極效應也隨之大打折扣。

調查表明，在現實版的農村生活中，村民“當家做主、參與管理”的意識較為薄弱，存在人為放大村干部作用的現象。村民們普遍認為村級財務管理和監督是政府部門、村鎮領導的事，與自身無大干系，與其瞎操心白忙活還不如打工賺錢，缺乏參與管理和監督的主動性。來自孝感市大悟縣河口鎮等農村的調查數據顯示，留在村里的人大多是老年人和未成年人，知識水平有限，對財務管理知識知之甚少，甚至看不懂村“兩委”公布的基礎數據資料。

（二）村“兩委”成員薪酬低，崗位吸引力有限。調查發現，經大悟縣財政局、人事勞動與社會保障局等部門核定，河口鎮每年為所屬11個村每個村下撥的崗位薪酬及各項管理費用分別在2萬左右；經潛江市財政局、人事勞動與社會保障局等部門核定，周磯鎮每年為所屬每個村下撥的崗位薪酬及各項管理費用也分別為2萬元。上述兩地每個村的村“兩委”成員平均為4人，平均每個村干部一年的薪酬不超過5000元。就經濟發展狀況相對較好的丹江口市而言，經市財政局、人事勞動與社會保障局等部門核定，均縣鎮撥付的5-7名村“兩委”委員人均年薪略高，但一般不超過6000元。整體來看，除上級給每個村按年核撥的1.5-3.0萬元的工作經費外，所調研地區的大多數村級組織沒有村辦實業等收入來源。

表1 大悟、潛江、丹江口三地行政村“兩委”比較

由于崗位缺少吸引力，村“兩委”委員綜合素質不高，發揮的作用較為有限。以孝感市大悟縣河口鎮為例，村主任多數在50歲左右，年齡普遍偏大；思想觀念及表達方式較為陳舊，難以適應信息網絡對社會的沖擊；最高學歷只有高中水平，知識素養與文化水平較低，理財知識欠缺，理財觀念陳舊。

（三）村“兩委”成員法制觀念淡漠，財務管理體制不完善。據對大悟縣和潛江市部分行政村的實地走訪得知，目前絕大部分農村財會人員學歷層次較低，且會計人員多由村“兩委”成員兼任。他們沒有受過系統的會計理論知識和操作技能的正規訓練，沒有會計從業資格證，搞不清科目、賬簿和會計報表之間的對應關系。有的財會人員雖然有一定的業務水平，但長期忽視學習，業務素質停滯不前。此外，少部分農村財會人員缺乏應有的職業道德，不認真執行制度，不按規定去做，降低工作標準，造成會計核算工作的不規范。此外，不少行政村與大悟縣河口鎮的11個村類似，沒有單獨設置會計崗位，只有一個報賬員（由村“兩委”成員兼任）。自身認識及崗位分工的客觀局限性導致村“兩委”成員（兼職財會人員）法制觀念的淡漠。

調查得知，在設有民主理財小組的行政村中，大多數民主理財小組成員由村支書任命并由村支書擔任理財小組組長，沒有經過村民代表大會選舉產生，失去了理財小組存在的意義，使自主監督體系陷入空談。大悟縣河口鎮11個行政村的民主理財小組均是村民自發組織的，既沒有報酬又缺少制度規范，其功能的發揮無疑會受到影響。由于財務管理體制的缺陷即財務監督的缺位，必然導致村“兩委”成員法制觀念的淡漠：村級財務管理工作不外乎就是收收支支，只要不把錢裝進自己腰包，就合理合法，就是合格的村干部，“接受村民監督”會影響自身在群眾中的權威地位。因此，村“兩委”成員對財務管理中存在的問題視而不見，違紀違法現象時有發生。

表2 村級財務管理體制描述

（四）村“兩委”理財觀念存在偏差，村級債務包袱沉重。作為村級集體財產的經營管理者，在全體村民的授權范圍內，村“兩委”獨立行使日常財務管理權限，負責選聘村辦項目的經營承包者等。但現實狀況是，受自身知識結構、工作閱歷及傳統文化等因素的綜合影響，村“兩委”成員的理財視野不夠開闊、理財觀念存在偏差，風險防控等管理服務職能未能有效發揮，導致村級債務余額普遍較大。例如，對大悟縣河口鎮村級財務管理狀況的調查表明：截止到2008年末，河口鎮11個村的債務總額累計達6080525元，其中50%以上的債務是在2003年年底前形成的。

二、現行農村財務管理模式的比較分析

（一）村賬村管。村賬村管財務管理模式是由村民委員會自設財務部門實施村級財務管理活動的一種財務管理模式。在此模式下，村集體經濟組織自行配備財務人員，獨立開設賬簿，單獨開設銀行賬戶，實行獨立核算、獨立管理。財務管理部門直接隸屬于村民委員會，接受其領導和監督。但是，由于大多數行政村缺少專業的財會人員，難以有效做好村集體資產的管理工作。所以，村賬村管模式主要適宜于湖北省經濟較為發達的村級組織。

（二）村級會計委派。農村會計委派代理制是指由鄉鎮統一向社會公開招聘財會人員，經擇優錄取、集中培訓后委派到轄區內村、組從事財務會計工作的一種管理模式。被委派的財會人員在業務上接受委派單位的領導，按制度獨立處理村、組會計業務，進行會計核算和監督，參與被委派村、組的內部管理。該模式有效地解決了農村財會人員業務素質不高、記賬不規范等問題。雖然被委派的財會人員有專業的財會知識，但由于來自本村以外，難以獲得村民的信任。

（三）村賬鄉管。村賬鄉管是村級財政鄉（鎮）政府代管，其目的是監督村級財務，杜絕村干部鋪張浪費、亂開支現象的發生。更具體地表述：村集體財務在所有權、使用權和決策權三權不變的前提下，在堅持村級所有、鄉級服務、民主管理的原則下，委托鄉鎮（區）農村財務管理服務中心進行統一監督管理的一種方式。當前，“村賬鄉管”一般采用以下三種形式：（1）村“兩委”所有的資金、賬目都上交給鄉鎮的農經站或者信用社管理，村“兩委”用款先由村“兩委”拿出預算，再報經鄉鎮農經站或信用社和鄉鎮政府審核、批準；（2）在錢的使用上實行“三權分立”，即資金的使用權、管理權、審批權分開；（3）村“兩委”會計人員統一集中在鄉鎮辦公地，用管住會計人員的辦法管理村級資金和財產。這種模式也存在缺點：部分鄉（鎮）政府截留、侵占村集體“三資”（資金、資產、資源）的現象日趨嚴重。

（四）村級會計委托代理。村會計委托代理模式是在保障村集體經濟組織作為獨立核算的經濟主體，保證村集體資金所有權、使用權和監督權不變的前提下，經村民大會或村民代表大會以及村級財務會同意，村集體經濟組織與鄉鎮會計委托代理機構簽訂代理協議，由鄉鎮會計委托代理機構代為記賬和核算。其主要內容為：（1）清賬理財；（2）簽訂委托記賬協議；（3）實行群眾監督、鄉鎮代理的會計監督、審計監督相結合的三級監督機制；（4）實行“五”統一，即統一財務制度、統一票據、統一會計核算、統一信息公開、統一建檔；（5）實行程序電算化管理。這種模式增加了會計的獨立性，提高了村會計的素質，使農村財務管理更專業化，但是由于財務管理成本較高，鄉鎮財力困難或集體經濟薄弱村難以實施。

表3 國內四種財務管理模式綜合比較

表4 國內村級財務管理模式運行成本比較

三、創新湖北村級財務管理模式的探索

（一）明確創新原則

1.合法性原則。《村民委員會組織法》規定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督；鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預村民自治范圍內的事項。

首先，委派制下由鄉鎮經管站委派的會計屬于村外來人員，不符合自我管理這一基本要求。其次，集中核算下的村賬鄉管模式模糊了村集體財產產權主體，剝奪了村民對村集體財產的支配、監督權，與《村民委員會組織法》有抵觸，違背了村民自治的基本精神和宗旨，缺乏合法性。

從合法的角度來看，非集中核算下的村賬村管和集中核算下的委托代理制是可行的。其中，集中核算下的委托代理制更符合現在農村經濟管理的現狀。

2.系統性原則。村財會人員不應是單獨的個體，應把整個村財務、村“兩委”和村民視為一個系統，以系統整體目標的優化為準繩，協調系統中各分系統的相互關系，村財務人員、村“兩委”成員、所有村民相互監督、相互促進，使系統完整、平衡。因此，在進行村級財務管理模式決策時，應該將各個小系統的特性放到大系統的整體中去權衡，以整體系統的總目標來協調各個小系統的目標。

3.成本效益原則。在某種程度上，可以根據制度運行費用大小對農村財務發展過程中出現的各種模式進行比較研究，從而獲得最優的選擇結果。交易費用可以理解為制度費用，即制度的運行費用。制度運行費用的比較可以作為制度選擇的依據。例如，結合制度運行費用計算方法，對農村財務管理歷史上出現的四種模式進行比較分析，可以作為選擇村級財務管理模式的參照。

4.實效性原則。村級財務管理模式不能只流于形式，要能夠實實在在地促進農村發展。一是該模式應簡單易懂，方便教育水平較低的農村老年人理解，適合農村執行。二是該模式要透明公開，方便所有村民及有關政府部門隨時檢查了解，做好監督工作。三是該模式在執行中要省時省力，便于留在農村的老人和小孩看到、聽到。從實效性原則來看，村賬村管這種模式要求村財務人員具有一定的財務管理能力，然而，絕大部分村缺少符合要求的人員。

（二）夯實創新基礎。汲取現存的各種村級財務管理模式的合理內核，探索出適合湖北省大多數行政村的新型財務管理模式。現階段，湖北省大多數行政村內生收入有限，村集體資金大多源于上級的財政補助。為避免資金在下發過程中被截取或挪用，可以將這些錢分類直接打到不同類型的銀行賬戶中。財政所只能開設“財政零余額賬戶、惠農資金專戶和村級組織核算專戶”三個賬戶，鄉鎮“三辦一所”及村組一律不得開設銀行賬戶。因特殊情況確需開設其他專用銀行賬戶的，須經市財政局批準。財政所應安排專人在每個工作日瀏覽國庫集中支付系統資金撥付信息，并于當日向所長報告到賬資金信息。每個村可開設“財政零余額賬戶、村級組織核算專戶”兩個賬戶，銀行賬戶印鑒分開保管，銀行賬戶實行年檢制，村民代表可以不定期抽查。惠農資金專戶的錢則直接打到農戶銀行卡上。

由于現存的各種村級財務管理模式都有其優缺點，本文擬汲取其合理內核，探索出適合湖北省大多數行政村的新型財務管理模式。

（1）對于經濟業務少的村，可以遵循實效性原則，采取“村賬鄉(鎮)代管”的模式，將村級可支配資金委托鄉財政所代為管理、代為記賬、代為監督。村級無需會計，設置一個報賬員，定期到鄉鎮報賬或對賬。報賬員要將每一時期的經濟業務財務情況向村干部和村民公布（如圖1）。

圖1 村賬鄉代管模式

（2）對于經濟條件較好的城中村，可以效仿美國農村發展模式實施企業化管理，由市、鎮財政部門監督指導，由村干部及村民根據發展需求自己決定。對于政策性的補貼、土地征用的費用，由市財政局直接撥款到農戶的銀行卡上，減少資金在下發過程中被截留的可能性。村級所聘用的財會人員要明確工作職責，強化工作職能，做到敢管事、會管事。要求每月出勤天數不少于法定工作日，進一步完善考勤、考核制度，堅持填寫工作日志，記錄工作臺賬。另外，強化財會人員培訓學習。每季組織一次政治業務學習和考試，要求財會人員全年撰寫讀書筆記在2萬字以上，心得體會2-3篇。對村級財會人員實行百分考核制進行獎懲，獎勤罰懶，激發他們的工作熱情和責任感（如圖2）。

圖2 村賬市代管模式

（三）做好配套服務

1.改進村“兩委”成員遴選辦法。為簡化村“兩委”成員的選舉程序，提高村“兩委”成員選舉的真實性，可以制定部分硬性條件，比如高中以上學歷、年齡45—50歲等等，讓符合條件的村民自己演講競選，村干部推薦，村民投票，盡可能縮短時間，讓盡可能多的村民參與到選舉中來。

2.增進村民與村“兩委”成員之間的信任。第一，上級和村民理財小組定期和不定期對村級財務進行檢查。第二，村干部及時公布村級財務情況，盡量以圖畫、表格等簡單易懂的方式讓大部分村民理解。第三，建立完善的監督體系。

圖3 村級財務監督體制

3.村級財務事項做到公開透明。不管是經濟條件較好的村，還是經濟業務較少的村，在執行“一事一議”政策時都應保證公開透明，讓所有村民知道其真實情況。

1.高玲娣.2010.村級財務管理預警機制構建研究[J].商業會計，7。

2.游華國、朱有前.2007.強化村級財務管理的建議[J].財會通訊(綜合版)，11。

3.張珺、傅蓉、龔黎瑩.2007.完善我國農村村級財務管理促進新農村建設[J].會計之友(上)，4。