美國跨境洗錢的監管經驗及啟示

熊陳楚

（中國人民銀行重慶營業管理部，重慶 401147）

金融服務與監管

美國跨境洗錢的監管經驗及啟示

熊陳楚

（中國人民銀行重慶營業管理部，重慶 401147）

一、引言

洗錢已成為全球金融體系面臨的巨大挑戰。據國際貨幣基金組織（IMF）估算，全球洗錢金額已占到世界GDP的2%-5%。隨著國際政治、經濟、社會生活的日益密切，為實現特定目的的有組織犯罪、恐怖活動或武器擴散活動，犯罪分子已不滿足于只通過本國境內的金融活動進行非法資金清洗。在很大程度上，跨境洗錢已逐漸演變為當前洗錢犯罪的主要形式。

作為全球最重要的開放經濟體，美國面臨著嚴重的毒品犯罪、恐怖及大規模武器擴散風險，很多不法資金試圖借助美國較為開放自由的金融系統完成“清洗”“漂白”。為化解巨大的跨境洗錢與恐怖融資風險，特別是2001年“9.11”事件后，美國加大了對跨境洗錢的司法管轄力度，建立懲罰力度極強的金融制裁與資產凍結名單庫，設立跨境金融信息共享平臺，有針對性地強化金融機構防范跨境洗錢及恐怖融資義務，同時不斷推動國際跨境反洗錢的秩序建設。

二、美國跨境洗錢監管的成功經驗

（一）明確“跨境洗錢”罪名，提高防范跨境洗錢的司法管轄程度

1986年美國《洗錢控制法》首次明確了“運送貨幣工具洗錢罪”，即“跨境洗錢罪”的罪名，禁止犯罪收益在美國境內外運輸、傳送及轉讓，將過境美國的洗錢活動犯罪化，堵塞了犯罪收益自由流動的洗錢通道。2001年美國通過《愛國者法案》，其第三部分“消除國際洗錢和2001年反恐怖融資法”引入了“初步洗錢牽連”與“長臂管轄”原則，通過法律授權，將初步懷疑涉嫌跨境洗錢及與美國金融體系存在關聯的全部金融機構，均納入司法管轄范圍，從而提高防范打擊跨境洗錢的司法管轄程度，并對空殼銀行、私人銀行賬戶、地下銀行體系、海外腐敗等跨境洗錢高風險的金融業務及活動進行限制性規定。

（二）建立懲罰力度極強的金融制裁與資產凍結名單庫，對進入金融系統的組織與個人進行篩選

美國財政部海外資產管理辦公室（OFAC）不定期公布并更新針對組織及個人的貿易金融制裁名單。該名單可分為三大類：對特定國家（如伊朗、敘利亞等）的制裁、對販毒組織及個人的制裁、反恐怖主義及反武器擴散融資的制裁。美國金融機構、與美國開展業務的金融機構形成的廣泛金融網絡將對該制裁名單進行審核。一旦組織或個人名列其中，就喪失進入美國乃至全球金融系統的權利，任何金融行為都將被拒絕，OFAC有權對其資產隨時進行凍結或扣押。OFAC名單庫包含了對美國經濟金融與國家安全構成嚴重威脅的組織及個人，具有極強的懲罰力度。

（三）設立跨境金融信息共享平臺，提供跨境洗錢線索，發布宏觀趨勢分析

美國財政部下設的犯罪執法網絡（FinCEN），是美國金融情報中心，通過整合來自金融領域、執法機關和工商業的信息情報，成為實質上跨境金融信息的共享平臺。FinCEN提供的數據庫系統，將不同執法監管機構查詢搜索過的關鍵詞、索引、報告等歷史記錄進行智能化內容關聯，建立反洗錢情報共享鏈接，有針對性地提供跨境洗錢案件直接的情報信息或指導。

在微觀層面，FinCEN接收反洗錢義務主體提交的跨境金融交易或活動的可疑交易報告，進行分析后形成情報并直接分配給相應的執法機構，為打擊跨境金融犯罪提供線索及指引。在宏觀層面，FinCEN掌握當前美國與國際洗錢犯罪的狀況及特征，為美國的決策層提供全球范圍洗錢發展趨勢和模式的戰略分析報告，并建立加強國際反洗錢合作的渠道。

（四）對超過5000美元的跨境資金交易設立嚴格詳盡的信息登記保存制度

在信用卡、旅行支票、海外支票和匯票的使用，以及證券轉讓、存款證明、商業票據和資金轉讓等涉及跨境資金交易的金融活動中，凡金額超過5000美元的，美國要求金融機構嚴格保存交易情況的相關資料，包括信用卡消費日期、金額、經銷商等信息，支票匯票等票據的收付款人、執行人、日期、金額等信息，證券與票據轉讓的所有資料。

（五）在金融、貿易、博彩等各行業建立現金交易報告制度，防范跨境現金洗錢

據統計，截至2013年底共約1.23萬億美元現金進入全球金融流通環節，這其中有約1/3-1/2的現金是在美國境外流通。美國充分認識到美元現金交易的高度洗錢風險，建立獨具特色的現金交易報告制度。這個制度要求個人及金融機構、商業機構、博彩機構等反洗錢義務主體，在進行超過1萬美元的交易時，尤其是在涉及跨境資金流動及金融活動時，需向相關執法監管部門及FinCEN同時提交現金貨幣交易報告（見表1）。

表1 美國現金交易報告制度的主要組成部分

（六）推動國際反洗錢秩序建立及修訂，在執法監管層面開展廣泛的國際情報共享合作

美國作為國際反洗錢組織“金融行動特別工作組（FATF）”正式成員國，推動FATF指導性建議的歷次修訂，將反洗錢工作邊界擴展至反洗錢、反恐怖融資、反擴散融資三個層級。美國以正式成員身份廣泛地加入埃格蒙特集團（Egmont Group）、沃爾夫斯堡集團（Wolfsberg Group）、亞太反洗錢組織（APG）等專業的國際或區域反洗錢組織，參與組織章程、協議、條約的制定與修訂，推動建立防范和打擊跨境洗錢國際制度性框架。FinCEN、國土安全部、中央情報局（CIA）等反洗錢調查執法部門均具有開展國際多邊合作的權限，以備忘錄、框架協議等方式，明確與外國相關機構間開展情報、偵查、打擊、處置等多個層面合作的權責劃分。

三、我國在防范打擊跨境洗錢方面的現狀

（一）法律中未明確界定“跨境洗錢”犯罪的內涵與范圍

我國形成了以《刑法》為核心，包括行政法規、部門規章在內的反洗錢法律體系，但并未明確規定以跨境洗錢、跨境恐怖融資等為形式的“跨境洗錢犯罪”罪名，對相應犯罪活動的認定和處罰還是套用《刑法》和《反洗錢法》相關規定，缺乏針對性。

（二）未形成國家層面的金融制裁或金融禁止名單庫

目前，我國金融機構已普遍根據國際組織、有權部門發布的相關名單建立了反洗錢“黑名單”庫，包括犯罪分子、恐怖組織及分子。但我國在國家層面尚未建立權威的金融禁止及制裁名單，對犯罪分子、恐怖組織實施金融制裁或禁止的條件、范圍、期限、業務種類等內容未做出安排。

（三）中國反洗錢監測分析中心側重于微觀層面的案例分析，數據信息共享難度大

中國反洗錢監測分析中心從金融機構收集大額和可疑交易數據，數據來源不包括執法信息和工商業信息，在對涉嫌通過跨境金融業務進行洗錢的信息進行交叉核對方面尚顯不足，無法掌握更多的背景信息以開展對跨境洗錢方式、手法、趨勢、類型方面的宏觀研究。此外，中國反洗錢監測分析中心僅對原始金融數據進行分析加工，通過數據分析形成的跨境可疑交易金融情報，以案件線索的方式向不同調查執法機關報送，而未建立共享平臺供相關部門查詢。

（四）大額現金交易報告適用范圍窄

我國的企業信用和個人信用尚不完善，現金交易仍是貨幣流通的主體。目前，我國僅《金融機構大額交易和可疑交易報告管理辦法》（人民銀行2006年2號令）第九條第一款規定，對超過20萬人民幣或等值1萬美元以上的現金交易需由金融機構報告大額交易。對在金融體系外產生的大額現金交易，尚未有明確的法律法規要求報告。而這些現金交易，一旦與貨幣兌換、商品對外貿易等跨境交易活動關聯，就可能通過多次交易模糊資金來源及受益人信息，并最終融入金融體系達到洗錢目的。

（五）未充分動用國際聲譽建立防范打擊跨境洗錢的合作體系

近年來，隨著我國參與世界經濟金融一體化進程的深入，以及世界思想潮流的多元化，民族主義、分裂主義、恐怖主義的威脅不容忽視，我國面臨著強烈的反跨境洗錢、反恐怖融資的現實任務。雖然我國作為歐亞反洗錢和反恐融資小組（EAG）的創始成員國之一，但我國2007年正式成為FATF成員國，2009年恢復APG成員身份，才真正開始在國際反洗錢與反恐融資中發出自己的聲音。我國打擊跨國洗錢、恐怖活動的國家意識、戰略意圖尚未完全通過反洗錢這個金融武器得以體現。

四、相關啟示及建議

（一）在法律中明確對跨境洗錢犯罪的打擊

建議修訂《刑法》和《反洗錢法》的相應條款，在刑事立法上將“跨境洗錢犯罪”確立為專門的罪名，界定跨境洗錢犯罪的內涵和形式，規范對其打擊和防范的途徑，明確處罰力度。

（二）充分發揮國家軟實力，建立金融禁止及制裁名單庫

建議設立國家層面的金融禁止及制裁名單庫，禁止恐怖組織、恐怖分子、跨境犯罪集團、犯罪分子進入我國金融系統，并授權有關部門凍結或扣留其資產。同時充分借助國家軟實力，以人民幣跨境結算、人民幣離岸中心建設為契機，將金融禁止及制裁名單庫的應用，作為相關金融機構開展人民幣跨境結算業務的前提條件，擴大其適用范圍。

（三）建立開放的跨境金融情報共享網絡

建議在法律框架或部門合作協議基礎上，擴展中國反洗錢監測分析中心數據來源渠道，將工商業交易數據、相關調查執法信息納入數據庫，并加強對數據的宏觀分析研究，總結歸納跨境金融業務洗錢的類型及特征，加大原始數據及研究成果的共享程度，提供決策依據，加強對反洗錢監管機構、調查執法機構的指導配合。

（四）修訂完善大額現金交易報告制度

建議修訂完善大額現金交易報告相關制度，明確報告的主體、對象、金額、時限等要素，為不同報告主體機構設計多種類型及格式的現金交易報告表格，為金融體系外各交易、貿易主體使用大額現金的情況建立廣泛的報告制度。

（五）廣泛參與國際合作，在區域反洗錢組織中起主導作用

建議我國加大反洗錢領域的國際合作，以成員國、觀察員、支持協助國等多重身份參與國際與區域的反洗錢組織。從自身戰略意圖出發，研究自身反洗錢與反恐融資的現實任務與策略，選擇中亞、東南亞地區的跨境反洗錢與反恐融資的合作渠道與途徑，建立研討會，將其作為區域反洗錢組織的議題，引導各成員國充分論證，從而推動區域反洗錢組織內部反洗錢、反恐融資標準與建議的制定。

[1]FATF, Mutual Evaluation of the United States, 23 June, 2006, http://www.fatf-gafi.org/media/ fatf/documents/reports/mer/MER%20US%20full. pdf.

[2]U.S. Department of the Treasury, 2002 National Money Laundering Strategy, July2002, http:// www.treasury.gov/press-center/press-releases/ Documents/monlaund.pdf.

[3]姜威.反洗錢國際經驗與借鑒[M].北京:中國金融出版社, 2010年7月第1版.

[4]林曉云.美國法通訊（第二輯）[M].北京:法律出版社, 2004年1月第1版.

[5]李建文.國際反洗錢形勢的新變化及對我國反洗錢工作的戰略思考[J].金融發展研究, 2013(5):3-7.

[6]葉濤. 美國反洗錢機制及其啟示[J].經濟研究參考, 2006(27):41-47.

[7]王新.追溯美國反洗錢立法之發展[J].比較法研究, 2009(2):98-109.

[8]李維民.美國反洗錢信息系統建設及對我國的啟示[J].山西高等學校社會科學學報, 2007(3):47-49.

（責任編輯：石 磊）

熊陳楚，男，漢族，碩士，中國人民銀行重慶營業管理部，經濟師。