“市場機制”從論劍到落地

屈遐

“市場機制”從論劍到落地

屈遐

1990年夏，在少有外國人涉足的山東海陽縣，晨練的居民忽然看見他們身邊有一個高鼻子、黃頭發(fā)的中年老外也在街道上慢跑，很是奇怪。這位來自美國環(huán)保協(xié)會的首席經濟學家杜丹德先生也感受到了小鎮(zhèn)居民的“熱情”，先是有人盯著看，而后干脆有人追著看。那時我國環(huán)境問題對普通民眾來說有點像小鎮(zhèn)對外國人的感覺，充滿了好奇和神秘。

緊張工作了6個多月，在美國剛剛完成他的“排放權交易”的入法各項推進，并看到寫有這一政策的《清潔空氣法》成功通過后，杜丹德先生接到時任中國國家環(huán)保局局長、山東人曲格平先生的邀請，希望他來山東海濱小鎮(zhèn)給中國的環(huán)保界高層人士上一堂用經濟手段解決環(huán)境問題的課。

從此，杜丹德與中國保護環(huán)境的市場機制的政策設計和實踐結下了不解之緣。

“看不見的手”伸向環(huán)境管制

對美國最終出臺用市場機制解決環(huán)境問題的方法，杜丹德說這是個很長的故事：

1947 年多諾拉事件和1952年洛杉磯光化學污染事件促使美國于上世紀五十年代開始了空氣污染防治立法，但并沒能控制空氣污染的局勢。1970年，美國國會通過了一部與以往空氣污染控制法截然不同的新法——《清潔空氣法》，開始對聯(lián)邦、州各自污染的管理權限和職責重新做了劃分，強化了聯(lián)邦政府在空氣污染防治方面的主導角色，被稱為現(xiàn)代工業(yè)國家制定的最為復雜的法律之一。但它采取的是典型的“命令與控制”的管制方法。這種管制方法的一個嚴重后果是帶來很高的成本，特別是對新建排放源的嚴格管制，使環(huán)境與經濟發(fā)展的矛盾上升。高額的守法成本使作為《清潔空氣法》的授權執(zhí)行機構美國聯(lián)邦環(huán)保局也開始嘗試采取一些彈性手段來降低企業(yè)的守法成本。為此，聯(lián)邦環(huán)保局和國會引入了排污交易政策。

這個政策就是杜丹德提出的用市場機制解決美國酸雨問題的理念——對二氧化硫排放量的“總量控制與交易”（capand trade，即“排污權交易”），即企業(yè)排污量如低于政府規(guī)定，可將節(jié)余額度留作后用，也可賣給未達標企業(yè)，從而保持排污總量不超標。然而，由于環(huán)保組織的質疑、企業(yè)缺乏對減排作用、未來可使用性的信心，以及交易成本過大等原因，交易量非常小。

很快形成的酸雨成為當時美國朝野控制與否的爭議問題，同時成為一場政治的較量和道義的評判。共和黨作為商業(yè)利益的代表與具有環(huán)境保護傾向的民主黨為此發(fā)生分歧。里根政府上臺之后，奉行新自由主義政策，并不想在環(huán)境問題上對企業(yè)有更為嚴格的控制，致使1989年之前，先后有70部酸雨控制相關法案在國會夭折。

1989年，美國的總統(tǒng)大選真正讓“總量控制與交易”政策進入環(huán)境保護領域的機會來臨了。

1988年5月，在美國總統(tǒng)大選來臨之際，美國環(huán)保協(xié)會兩位理事和她們的政界議員丈夫相聚紐約中央公園，對新任總統(tǒng)能否解決美國最為嚴重的環(huán)境問題表現(xiàn)出極大的憂慮。為此，他們決定發(fā)起一項名為“八八計劃”的運動，來梳理當時最為嚴重的環(huán)境問題和選擇性強的創(chuàng)新性的解決方案，以供當時總統(tǒng)后選人喬治·布什在競選中辯論。

我國首筆自愿減排碳交易在北京環(huán)境交易所成交。

名詞解釋

排污權交易的重點是政府首先要接受理念，確定出一定區(qū)域的環(huán)境質量目標，并據(jù)此評估出該區(qū)域的環(huán)境容量；推算出污染物最大允許排放量，并將此排放量分割成若干排污權；然后選擇不同的方式分配這些權利，并通過建立排污權交易市場使這種權利能合法地買賣。通常人們擁有的排污權是以其持有的排污許可證來體現(xiàn),因而排污交易也稱污染物排放許可證制度。實際執(zhí)行中,政府主管部門往往對企業(yè)每年的排污量或資源消費量規(guī)定一個上限,許可證的價格由市場供求決定。政府對污染物排放定價,排污量則由生態(tài)環(huán)境的承載能力決定，在排污權市場上，排污者從其利益出發(fā)，自主決定其污染治理程度。

第二個周末，兩位議員就籌集到了10萬美元的項目資金，就市場手段解決環(huán)境問題提出建議報告。

作為知名的經濟學家和環(huán)境學家，杜丹德全面參與了這份報告的編寫。1988年8月10日，第一稿“八八計劃”報告完成，隨后提交利益相關評論。

整個大選中，酸雨控制是討論最為激烈的環(huán)境問題之一。面對這樣一個不可回避的問題，美國環(huán)保協(xié)會總裁Fred Krupp打電話給布什的法律顧問，建議布什兌現(xiàn)“環(huán)保總統(tǒng)”承諾應從酸雨控制下手，并采取排污交易的政策。布什團隊對此非常重視，立刻邀請美國環(huán)保協(xié)會開始起草相關法規(guī)。

在布什就職后的一個月，他向國會兩院聯(lián)席會議提出要制定一個“清潔空氣的方案”，目標即為節(jié)約成本，必須要采用市場手段對酸雨進行控制。

然而，阻力首先來自美國環(huán)保局，長期以來他們已經習慣了采用技術手段控制污染，直覺使他們尚對原來的控制手段存在依賴；另外，由于市場手段需要放棄一部分權力，這也是他們不接受的，由市場來決定污染控制技術的選擇，作為一個官僚體系，放棄權力并不是那么容易。

同時，排污交易引發(fā)燃料替代，也造成對高硫煤生產地區(qū)的經濟沖擊。為此，高硫煤地區(qū)的議員更傾向于采取技術控制，即所有的電廠都安排脫硫設備。這些爭論到現(xiàn)在都沒停止過。

環(huán)保組織也來湊熱鬧，多數(shù)環(huán)保組織普遍認為“企業(yè)越痛苦，環(huán)境就會越好。企業(yè)就是一個惡魔，你對它傷害越大，你對環(huán)境的保護就越有益。”因此市場手段在他們眼里是“異端”，可交易的排放權意味著，給排污合法的權力。

最后一個反對的聲音來自電力行業(yè)。但他們由于對布什政府推行酸雨計劃的決心估計不足，所以對立法的迅速，幾乎沒來得及反應過來。

盡管面對重重的阻力與挑戰(zhàn)，但是杜丹德堅持技術控制的成本明顯要高于市場手段。共和、民主兩黨接受了這樣的理念，在推動酸雨控制立法方面達成了一致，各個利益團體發(fā)現(xiàn)任何反對已經成為了徒勞，因此他們只好把更多的精力投向了如何分配排放配額。

1990年，布什簽署《清潔空氣法》，在簽署的第二天，布什發(fā)表演說：“市場手段的采納標志著在這個國家解決環(huán)境問題的方法翻開了新的一頁。酸雨配額交易是市場激勵手段的最大規(guī)模的應用，這被視為國內外管制改善的一個范例。”

接下來，美國全國的二氧化硫排放總量由1980年的2600萬噸，下降到2008年的1140萬噸，同時美國的經濟并沒有受到影響，與1980年相比，發(fā)電量還增長了近80%。在一些重污染地區(qū)，減排力度也超出人們的預想。2010年，每年從酸雨計劃減排中獲得的生態(tài)和健康收益將達到1420億美元。1994年美國審計總局的對實施排污交易的成本節(jié)約統(tǒng)計為每年大約只需要20億美元。由于管理程序大大簡化，政府的管理費用也大幅降低。

很多面臨經濟增長和改善環(huán)境雙重壓力的國家都發(fā)現(xiàn)了排污權交易的魅力，可以在經濟增長時減少污染物排放量。因此，排污權交易已經作為《京都議定書》的三項減排機制之一，以推動參與國的溫室氣體減排，歐盟也建立了世界上最大的碳減排交易市場。

市場機制的三起三落

美國在解決酸雨問題上以市場機制突破了固有的環(huán)境管制方式，令世界環(huán)境保護領域歡呼雀躍。此時，我國剛剛開始探索排污許可證制度，對于該制度誰都沒有經驗，如何落地是兩眼一摸黑。當時環(huán)保局污控司的司長陸新元很焦急，與時任國家環(huán)保局局長的曲格平匯報后，馬上向杜丹德發(fā)出了越洋邀請。

當飛機降落在首都機場，杜丹德看到一個完全陌生的環(huán)境、陌生的文化氛圍、陌生的人群，令他沒有想到的是這次竟成為日后在中國開展工作的開始。

杜丹德的第一次傳遞沒有和中國的環(huán)境保護產生交集，排污許可證制度和市場機制完全是兩個概念，對剛剛開放市場的中國，市場經濟還在呀呀學語，市場機制對環(huán)境保護管理更是超前。

然而第二年，1992年6月3日，世界環(huán)境日到來之即，聯(lián)合國召開了環(huán)境與發(fā)展大會，來自全球一百多個國家的首腦和政要參加了會議。我國派出以李鵬總理為團長的代表團，時任全球唯一國家級的環(huán)境保護專業(yè)報《中國環(huán)境報》副總編許正隆，以團員和記者的雙重身份陪同曲格平參加了這次空前盛大的會議。他說，在此次大會最重要的成果《21世紀議程》中提出，“可持續(xù)發(fā)展的必要條件是推行健全的經濟政策和管理的決心，它需要有一個既有效又可以預測的公共行政制度，需要把環(huán)境的考慮因素納入決策過程”，這個提法對我國的環(huán)境保護來說是全新的。

1994年，我國印發(fā)了《中國21世紀議程》，明確了要有效利用經濟手段和市場機制促進可持續(xù)發(fā)展。具體目標是將環(huán)境成本納入各項經濟分析和決策過程，改變過去無償使用環(huán)境并將環(huán)境成本轉嫁給社會的做法，有效利用經濟手段和其他面向市場的方法促進可持續(xù)發(fā)展。

但是，這一概念化的原則直到1998年才具體化。時任剛剛升格為國家環(huán)保總局局長的解振華隨時任國家總理的朱镕基訪美，提出將原列入中美戰(zhàn)略科技合作中環(huán)境保護獨立出來，合作內容就是美國環(huán)境管制市場機制，經濟手段真正進入公眾視野。

排污權交易是指在一定區(qū)域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，從而達到減少排污量、保護環(huán)境的目的。它的主要思想就是建立合法的污染物排放權利即排污權，并允許這種權利像商品那樣被買入和賣出，以此來進行污染物的排放控制。

此時的杜丹德對中國的情況已經有了些了解，并對在中國推廣市場機制也有了充足的準備。中國是一個燃煤大國，煤炭占一次性能源消費總量近70%，由燃煤產生的二氧化硫污染相當嚴重。中國又是個發(fā)展中國家，發(fā)展和污染的沖突帶給了杜丹德迎接挑戰(zhàn)的沖動，他萌生了在中國安營扎寨的想法。1999年，美國環(huán)保協(xié)會和國家環(huán)保總局簽署合作，共同開展總量控制與排污權交易的研究和試點工作，美國環(huán)保協(xié)會中國項目辦公室因此在北京成立，2001年又設立了上海辦公室，以全力專事中國二氧化硫排污交易實驗的準備及推廣實驗工作。山東、山西、江蘇、河南等7個試點也相繼正式啟動。2001年9月，江蘇省南通市順利實施中國首例排污權交易。交易雙方為南通天生港發(fā)電有限公司與南京醋酸纖維有限公司，雙方在2001—2007年期間交易二氧化硫排污權1800噸。

2003年，江蘇太倉港環(huán)保發(fā)電有限公司與南京下關發(fā)電廠達成二氧化硫排污權異地交易。開創(chuàng)了中國跨區(qū)域交易的先例。

正當推進勢頭正勁時，由于人事更迭，理念的差異，以及學界原則性不強，致使市場機制的推廣一波三折。

然而，緩慢行駛中，2007年11 月10日，第一個排污權交易中心終于在浙江嘉興掛牌。目前， 已達到了3990個項目，交易金額突破了10億元，包括老企業(yè)的初始排污權有償使用，及新改擴項目和企業(yè)臨時需求的排污權短期出租。應該說嘉興已經實現(xiàn)了排污權交易全覆蓋。

在嘉興市公共資源交易中心的一樓大廳，電子屏幕上滾動著市土地資源的出讓信息，各個開標室里不斷上演著地塊資源的爭奪戰(zhàn)。不久后，嘉興環(huán)境資源也將通過這樣的方式進行出讓，排污權指標也將在通過政府有關部門審核、定下基準價后，通過市場招、拍、掛等形式出讓，實現(xiàn)用市場機制提高環(huán)境資源配置效率。

據(jù)了解，嘉興市今年將出臺《嘉興市關于加快推進要素市場化配置改革實施方案》，要求完善排污權有償使用和交易制度，建立排污權使用績效評價機制，對環(huán)境資源要素配置進行市場化改革。目前，環(huán)保部門正在按照要求對排污權交易和初始排污權交易辦法進行修訂，將環(huán)境資源市場化的新要素逐步融合在辦法中，這意味著今后排污權市場化的配置將更加突出。

與此同時，財政部剛剛發(fā)出消息，要在全國范圍內推動建立排污權有償使用和交易制度。目前財政部就國家層面正在抓緊出臺規(guī)范排污權有償使用和交易的指導性文件。計劃2至3年在全國主要省(市)開展排污權有償使用和交易試點。對具備條件的省(市)均支持其開展試點，將更多的排污單位納入排污權有償使用和交易試點，更大程度地發(fā)揮市場在減排中的作用。

這消息對杜丹德雖說遲來，但畢竟來了。中國在環(huán)境如此惡劣的形勢下，嘗試更多的市場機制手段刻不容緩，它的意義，并不是籌資了多少錢，而是通過機制交易，激勵社會想辦法改進技術，加強管理，減少排污。

心急的杜丹德已經帶領他的中國團隊不斷探討新的市場機制。2005年他們在新疆和四川開展農村溫室氣體減排項目的預調研工作，通過實地考察，確定沙漠紅柳造林、測土配方施肥、戶用沼氣、農田滴灌以及水稻田用水管理等方法具有一定的減排固碳能力，并能夠節(jié)約能源，改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，增加農民收入，可以開發(fā)為農村溫室氣體減排項目。隨后，在新疆、四川和陜西啟動了農村溫室氣體自愿減排與交易項目。通過幫助農民轉變落后的農業(yè)耕作方式，并對溫室氣體減排量進行方法學計算及交易，最終促成了中國第一筆農村溫室氣體自愿減排交易。

針對中國中小企業(yè)數(shù)量眾多、分布零散，以及節(jié)能量基數(shù)較小，通過國家行政命令節(jié)能減排成本過高的情況，杜丹德于2008年引入了綠色供應鏈的概念，利用政府、企業(yè)和公眾的采購與消費力量，產生市場機制的激勵效應，促使供應鏈上的中小企業(yè)自愿地采取行動，減少環(huán)境污染和提高能效，實現(xiàn)供應鏈鏈條上的一批企業(yè)、甚至整個產業(yè)的綠色轉變。

北京奧運會期間推行的綠色出行還留在杜丹德的腦海里，市場機制的形式是多種多樣的，它在社會經濟發(fā)展和環(huán)境保護工作逐漸深化的過程中，創(chuàng)造性地推陳出新，以解決不同階段的環(huán)境問題。

杜丹德先生十幾年來不遠萬里往返中美的旅途，就是要讓“看不見的手”也在中國的環(huán)境保護中發(fā)揮效力。

上圖：橫沙中學，老師教學生在電腦上使用碳計算器。

下圖：新疆當?shù)剞r民在種植大蕓。

■政策回顧

環(huán)境經濟政策體系是按照市場經濟規(guī)律的要求，運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段，調節(jié)或影響市場主體的行為，以實現(xiàn)經濟建設與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的政策手段。它以內化環(huán)境成本為原則，對各類市場主體進行基于環(huán)境資源利益的調整，從而建立保護和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵和約束機制。

環(huán)境經濟政策體系采用的手段主要有九大類：

（1）明晰產權。包括所有權、使用權和開發(fā)權；

（2）建立市場。包括可交易的許可證、可交易的環(huán)境股票等；

（3）稅收手段等；

（4）收費制度。包括排污收費、使用者收費、資源補償費等；

（5）罰款制度。包括違法罰款，違約罰款等；

（6）金融手段。包括優(yōu)惠貸款、環(huán)境基金等；

（7）財政手段。包括財政撥款、專項資金等；

（8）責任賠償。包括法律責任賠償、環(huán)境資源損害賠償、保險賠償?shù)龋?/p>

（9）證券與押金制度。包括環(huán)境行為債券、廢物處理證券、押金、股票等。

排污收費是國家有關部門根據(jù)國家有關法律、法規(guī)及政策規(guī)定,依法對造成一國境內環(huán)境污染的生產單位和個人收取費用。

環(huán)境稅是對開發(fā)、保護和使用環(huán)境資源的單位和個人,按其對環(huán)境資源開發(fā)利用、污染、破壞和保護程度進行征收或減免的一種稅收。