警惕環境治理成本轉嫁

劉洋，北京師范大學政府管理研究院研究員陳弘明，北京師范大學政府管理研究院研究員隋吉林，中央文化管理干部學院社會教育部主任楊美瓊，中國文化產業研究會

警惕環境治理成本轉嫁

劉洋，北京師范大學政府管理研究院研究員
陳弘明，北京師范大學政府管理研究院研究員
隋吉林，中央文化管理干部學院社會教育部主任
楊美瓊，中國文化產業研究會

30多年的城市化、工業化奮進造就了我國“世界第二大經濟體”的奇跡，同時也戴上了“最嚴重環境污染國”的帽子，主要生態指標拉響紅色警報，一系列環境災難頻發。正如李克強總理所言“向污染宣戰”，我們不得不與環境污染展開生存權、健康權的生死爭奪，環境治理強制化、嚴格化、法制化必然滲透到經濟社會各個角落。值得關注的是，按照西方經驗，環境治理代價可能高達過去經濟收益的數倍。徹底扭轉乃至根治我國幾十年積攢下來的環境欠賬，其成本將是天文數字。以霧霾治理為例，北京市提出7000億治霾，以此估算東部發達地區治霾花費至少數萬億，超過了2013年GDP的2%，高于當年公共財政環境投入，也高于國民經濟多數行業產值。

誰該承擔環境治理成本？

多部環保法律法規都明確提出了污染者付費的原則。許多企業通過減少或者逃避環境治理投入，謀取暫時利益，欠下大量環境賬。一些地方官員為了提高政績，成為環境污染縱容者，甚至通過招商引資，故意以不檢、不查作為優惠條件吸引重污染企業，造就了數字光鮮卻帶血的GDP和稅收。顯然，這些不負責任的企業和政府作為環境污染的最大受益人，理應是環境治理的主要責任者和成本承擔者。

誰在承擔環境治理成本？

然而，在管控機制尚不健全的現實條件下，企業和地方政府將本該“自掃門前雪”的環境治理責任和成本有意、無意地巧妙轉嫁給公眾。方式有二。

第一，“李代桃僵”，公眾超負荷承擔環境治理成本。公眾是生活污染主力軍，水電氣等公共品價格調控是較為有效的環境治理成本承擔方式，誰消耗誰付費，用得多付得多。但是，我國價格形成機制很不完善，特別是公共性、資源性產品價格改革滯后，政府指導性價格仍然占據主導，不能真實反映市場供求關系和資源稀缺程度，往往導致公眾超負荷承擔環境治理成本。以成品油為例，油價幾乎未征求公眾意見，上漲早已常態化，“兩桶油”成為最賺錢的世界500強。令人唏噓的是，在環保部對中央企業年度主要污染物總量減排情況考核時，“兩桶油”常常未達標，2013年還被環保部暫停審批除油品升級和節能減排項目之外的新、改、擴建煉化項目環評。企業不能因為壟斷經營，一味謀取暴利，環境保護“短斤缺兩”，讓公眾承擔高企油價，甚至“綁架”政府使用公共財政來治理污染。油品價格只能一定程度體現資源開發、資源破壞、環境治理的成本，限制公眾對油品的使用量，但是卻無法約束企業大手大腳使用資源和大張旗鼓污染環境。

第二，“暗度陳倉”，犧牲公眾利益為環境治理買單。 2007年我國開始全面實施政府收支分類改革，首次單設了“211環境保護”支出功能科目，2011年我國環保投入約占GDP的1.4%，低于美國1977年的水平（1.5%），要達到美國2000年的水平（2.6%），“十二五”期間我國環保投入將達到5萬億。專項財政支出增長本就非常艱難，而這些投入于日趨嚴峻的環境問題而言還遠遠不足。加之環境治理多發生在污染事后，很難追究到事前、事中，之前處罰由于缺乏完善的制度規范，受多方利益博弈，也不能與事后治理成本同等當量。尤其在治理霧霾、太湖等突發性重大環境污染時，政府甚至動用并非由污染當事人罰沒、繳納的巨量公共財政，損失某些民生領域的公眾利益去“拆東墻，補西墻”。

切斷成本轉嫁公眾的鏈條

事實上，公眾正是環境污染的直接和最大受害者，其一，污染直接影響了公眾生存和生活的環境，既對他們的身體造成了嚴重傷害，也給他們帶來了巨額經濟損失。其二，公眾是壟斷性公共產品的直接受害者，壟斷企業通過不斷漲價，把環境治理、經營不善、收入提高等增量成本轉嫁給公眾。其三，把環境治理成本轉嫁給公眾，勢必對遵紀守法的企業造成不公，助長污染企業繼續逃避責任，謀取私利。顯然，讓公眾成為環境治理成本的實際主要承擔者是“飲鴆止渴”，有失公允，也難以為繼。因此，我們不僅要強化剛性環境監管，讓污染者無處遁形，更要清晰量化、合理共擔環境治理成本。

首先，有效增加環境污染機會成本。強化環境污染責任人監管。將資源消耗、環境損害、生態效益納入區域經濟社會發展質量、政府官員、國企高管工作績效考核體系，實行獎懲對等、一票否決、終生追究和即時處置；加強環境聲譽管理。政府、媒體、NGO、公眾要敢于加大曝光環境污染責任方，讓企業品牌、收入和地方官員執政評價因負面環境聲譽受到打擊；提高項目審批和市場準入的環境門檻。落實環評獨立性原則，由環保部門而非利益相關方委托第三方承擔，實行項目準入“環評不達標”一票否決，政府采購、招投標等公共財政支付的市場領域要加大環境準入權重，將有前科的污染企業排除在外，使其失去市場；加強基層環境監察執法能力建設。擴大基層環境監察隊伍，提升基層環境執法的權威性、針對性、可操作性，推行“以日計罰”、“上不封頂”的基層環境行政處罰，切實讓企業感到“肉痛”，使企業來不及、讓公眾成為環境治理成本的實際主要承擔者是“飲鴆止渴”，有失公允，也難以為繼。顧不上成本轉嫁，大大提高企業違法成本；促進環境NGO盡責。鼓勵環境NGO不受利益集團左右，聚集基于共同環境信仰的專業人士、群體，廣泛代表民意，用組織化、社會化、法制化的力量捍衛環境權益。

其次，構建公平合理的環境治理成本共擔機制。一是審慎使用價格手段。價格調控盡管能夠一定程度抑制資源的無節制消耗浪費，但其短板也很明顯。在事關公眾切身利益的公共產品價格調整時，應吸納社會評估、社會公示、公眾聽證、信息公開等民意要素，明確價格漲幅部分有多少比例用于環境治理，不能籠統歸于CPI因素。二是增加公共財政支出透明度。落實政府作為環境治理最終責任人的原則，各級政府要在剛性環境指標體系框架內明確公共財政用于環境治理的比例和增幅，?？顚Ｓ?，避免擠占、挪用其他民生領域資金。在各地環境公報、年報上，要清晰體現政府資金的額度、增幅、去向、效益等關鍵指標，及時向社會公布，增加政府資金使用的透明度和效率。三是提升企業環境治理的動力。通過市場準入、項目審批、政府采購、招投標、輿論曝光、行政處罰、責任追究等差別化調控手段，使企業環境違法成本遠高于守法成本，守法企業獲得更多發展機遇和空間，從經濟賬這個源頭倒逼企業不敢違法、不愿違法、積極守法。