做好稅制綠化和碳稅開征的大文章

做好稅制綠化和碳稅開征的大文章

供圖/中新社攝影/黃杰顯

稅收當(dāng)然不是萬能的，我們不能期望依靠稅收手段解決所有問題，但是，不積極發(fā)揮稅收杠桿的作用又是萬萬不能的，稅收確確實(shí)實(shí)是政府可以選擇的一種較好的、屬于經(jīng)濟(jì)手段重要組成部分的調(diào)節(jié)工具，并可望與其他手段形成合理有效的配套。

■專家名片

環(huán)境稅改服務(wù)于打造中國經(jīng)濟(jì)“升級版”，應(yīng)對環(huán)境危機(jī)挑戰(zhàn)、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的大局。環(huán)境稅改的直接導(dǎo)向是以“稅制綠化”調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)生活，激勵經(jīng)濟(jì)活動主體的減排、治污、低碳化發(fā)展。具體改革內(nèi)容，既包括排污費(fèi)的“費(fèi)改稅”，也包括使已有稅種如資源稅、消費(fèi)稅更好發(fā)揮綠色發(fā)展促進(jìn)作用?！董h(huán)境保護(hù)稅法（送審稿）》去年底已提交至國務(wù)院，目前草案正在審議中，在加快立法階段，很有必要研討未來我國可否開征類似于“碳稅”這樣的環(huán)境稅。

環(huán)境資源政策不能忽視稅收

在環(huán)境資源政策體系中，改變過去較多依賴行政手段的情況，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)手段的使用，是使市場發(fā)揮資源配置決定性作用的必要導(dǎo)向。稅收當(dāng)然不是萬能的，我們不能期望依靠稅收手段解決所有問題，它不能代替行政手段、法律手段，也不能簡單取代價格、排放權(quán)交易、政策性金融等其他經(jīng)濟(jì)手段。但是，不積極發(fā)揮稅收杠桿的作用又是萬萬不能的，稅收確確實(shí)實(shí)是政府可以選擇的一種較好的、屬于經(jīng)濟(jì)手段重要組成部分的調(diào)節(jié)工具，并可望與其他手段形成合理有效的配套。

首先，稅收手段符合效率原則。它可以避免行政手段“一刀切”的作法，通過對當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)刺激把外部效應(yīng)內(nèi)部化，提高資源配置效率以追求社會效益的最優(yōu)；它依托法律但又有較靈活的應(yīng)對機(jī)制和細(xì)化特點(diǎn)，可以有效貫徹立法精神而彌補(bǔ)單純法律手段的不足。其次，稅收手段通過財(cái)政收入征集，可延伸出財(cái)政資金使用，形成兩條并行渠道，促進(jìn)社會公平程度的提高。最后，稅收手段一般不像其他經(jīng)濟(jì)手段那樣要求嚴(yán)格、精細(xì)的現(xiàn)實(shí)條件，設(shè)計(jì)得當(dāng)，稅收政策可以較好地發(fā)揮糾正市場失靈的作用，用以實(shí)現(xiàn)政府應(yīng)對氣候變化的調(diào)控目標(biāo)。

歐盟碳稅綠化路收獲多重紅利

歐盟一些國家征收碳稅的效果表明，碳稅是一個有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策工具，可以較好地起到減少污染物及CO2排放、提高能源效率的作用。開征碳稅國家的生物燃料使用范圍大幅擴(kuò)展，而化石燃料的使用則明顯減少，這使得這些國家的能源供給結(jié)構(gòu)發(fā)生了顯著的優(yōu)化，碳稅開征帶來了這些國家溫室氣體排放量的降低。

以瑞典為例，1990～2006年，溫室氣體總排放量下降了9%，而同期GDP卻增長了44%。研究表明，如果稅率保持在1990年的水平，瑞典二氧化碳的排放量將比現(xiàn)在高出20%。

歐盟一些國家在引入碳稅時，大都遵循了宏觀稅收強(qiáng)度中性原則，即在開征碳稅的同時，降低其他稅種（社會保障稅和企業(yè)、個人的所得稅）的稅負(fù)，從而保持宏觀稅負(fù)水平不變。這實(shí)質(zhì)上是通過稅收結(jié)構(gòu)的優(yōu)化達(dá)到了“雙重紅利”的效果：一方面，增強(qiáng)了稅制在環(huán)境保護(hù)方面的效應(yīng)，更加“綠色化”；另一方面，減少了其他稅收負(fù)擔(dān)，降低了征稅的福利成本，這種雙重紅利的效果，會大大減少改革阻力，保證改革的順利進(jìn)行。這方面的經(jīng)驗(yàn)我國可以適當(dāng)借鑒。

歐盟各國在開征碳稅時的經(jīng)濟(jì)社會背景是不同的，也有各自的政策目的。例如，1991年瑞典開征碳稅時已經(jīng)初步解決了環(huán)境污染問題，當(dāng)時的主要目的是進(jìn)一步減少對化石燃料的使用、提高能源效率，減少污染物和溫室氣體排放；而德國實(shí)施生態(tài)稅基于國情優(yōu)化稅制的結(jié)果是，開征新稅并沒有對GDP增長產(chǎn)生明顯負(fù)面作用，從長期來看恰是更好地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。改革則是希望通過引入生態(tài)稅，在提高能源效率的同時解決社會保障成本和經(jīng)濟(jì)增長方面的問題。基于國情優(yōu)化稅制的結(jié)果是，開征新稅并沒有對GDP增長產(chǎn)生明顯負(fù)面作用，從長期來看恰是更好地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。

我國開征碳稅的爭議與憂慮

自1994年全面稅制改革以來，雖然我國陸續(xù)推出一系列新的改革舉措，但在十八大后按照“五位一體”要求貫徹科學(xué)發(fā)展觀，需要加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，因而稅收制度體系必須進(jìn)行大力度的綠化。同時，能源價格的提高是大勢所趨，其中稅收占總價格的比例也應(yīng)有所提高。在此背景下，可以積極考慮借碳稅的開征，對整體稅制結(jié)構(gòu)加強(qiáng)“綠化”為導(dǎo)向的優(yōu)化調(diào)整，推進(jìn)環(huán)境稅體系建設(shè)。但在討論中，已遇到明顯的爭議，反映了比較強(qiáng)烈的憂慮。

有一種擔(dān)憂是碳稅的開征會影響我國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力并對GDP產(chǎn)生負(fù)面影響，尤其是在目前全球金融危機(jī)后中國潛在增長率下滑的大背景下，更不宜開征。其實(shí)從歐盟國家的實(shí)踐看，實(shí)施環(huán)境稅制改革、開征碳稅是可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)增長并行的。據(jù)我們的模擬分析，短期內(nèi)由于征收碳稅導(dǎo)致生產(chǎn)成本提高，部分企業(yè)將會采取減少生產(chǎn)的措施，靜態(tài)地看失業(yè)壓力會有所增加。但隨著時間的推移，碳稅對經(jīng)濟(jì)總量的這種不利影響將逐步減弱，最終會形成正向拉動。從中長期考量，碳稅的開征肯定會對經(jīng)濟(jì)的長期穩(wěn)定增長和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，起到促進(jìn)作用。當(dāng)然，在我國推出碳稅的時機(jī)亟需著眼全局合理把握：在經(jīng)濟(jì)明顯下滑的階段，顯然不宜出臺；但經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)向好卻又并未進(jìn)入顯著通貨膨脹狀態(tài)的區(qū)間內(nèi)，則是較好時機(jī)。

另一種擔(dān)憂是企業(yè)將碳稅負(fù)擔(dān)向百姓轉(zhuǎn)嫁，這種說法貌似考慮的是百姓利益，實(shí)際上則落入了“似是而非”的情形：凡是流轉(zhuǎn)稅（間接稅）都存在或多或少轉(zhuǎn)嫁的可能，但企業(yè)間的競爭可以減少轉(zhuǎn)嫁，一定程度轉(zhuǎn)嫁之后升高的產(chǎn)品價位，也會促使消費(fèi)者節(jié)約使用資源、能源；政府調(diào)控的要領(lǐng)，其實(shí)不是“防止企業(yè)將負(fù)擔(dān)向百姓轉(zhuǎn)嫁”，而是維護(hù)企業(yè)公平競爭的規(guī)則和環(huán)境，促進(jìn)優(yōu)勝劣汰，及時酌情提高對低保人群的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

碳稅征收形式

理論上，碳稅是針對CO2排放量征收的，但實(shí)際上，碳稅一般是對煤、石油、天然氣等化石燃料按其含碳量設(shè)計(jì)稅率征收，實(shí)踐結(jié)果與理論設(shè)想的偏差不大。從本質(zhì)上講，碳稅就是通過增加稅負(fù)來提高含碳的化石能源的價格，以促進(jìn)能效的提高和資源的節(jié)約使用，相對減少溫室氣體的排放。各個國家的碳稅形勢也各不相同，有的作為獨(dú)立稅種，更多的則作為早已存在的能源稅或消費(fèi)稅的稅目形式出現(xiàn)。

就我國而言，目前討論中的主要備選方案有三：一是新開征環(huán)境保護(hù)稅，碳稅作為其中的一個稅目引入；二是比照我國的燃油稅改革，在消費(fèi)稅中引入碳稅；三是將碳稅納入資源稅中，按照含碳量設(shè)定不同的稅率。好的環(huán)境稅收政策，不論其在制度設(shè)計(jì)上多么完善，都需要征收管理的可行性和可操作性，否則會失去其實(shí)際意義并最終遭放棄。

筆者認(rèn)為，相比開征與否，碳稅的具體形式只是技術(shù)問題，決不是核心、基本問題。上述三個方案思路各有特色，可以結(jié)合已有的消費(fèi)稅、資源稅改革進(jìn)度，在設(shè)計(jì)時統(tǒng)籌考慮，最后通過立法與決策程序定奪。相比而言，雖然都是促進(jìn)節(jié)能降耗減排，但碳稅的目的更傾向于對企業(yè)、個人化石能源消費(fèi)行為的調(diào)節(jié)，與資源稅應(yīng)包含的調(diào)節(jié)級差地租、促進(jìn)資源開發(fā)企業(yè)公平競爭等目的，差異還是比較明顯的，故我們認(rèn)為，應(yīng)首先在前兩個方案中考慮。資源稅改革則最好另外設(shè)計(jì)，并應(yīng)抓緊時機(jī)先于碳稅安排，盡快動作。

合理設(shè)計(jì)碳稅

第一，設(shè)計(jì)優(yōu)惠稅率。應(yīng)根據(jù)需要，對能源密集型行業(yè)給予一定程度的減稅，適當(dāng)考慮這些產(chǎn)業(yè)的生存能力和國際競爭力。同時，對積極進(jìn)行二氧化碳減排并達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，給予減免稅優(yōu)惠，為了保持國際競爭力，發(fā)達(dá)國家的碳稅往往實(shí)行差別稅率，對工業(yè)、農(nóng)業(yè)等受碳稅影響較大的部門適用低稅率，而對家庭和服務(wù)業(yè)則征收較高的正常稅率（可配之以低收入家庭補(bǔ)貼）。

第二，低稅率啟動再逐步提高。在碳稅開征之初應(yīng)設(shè)定較低的稅率，之后再酌情逐步提高稅率，同時采取稅收改革預(yù)報(bào)制度，讓公眾知曉稅率是會逐步提高的。這既減少了最初開征時的阻力，考慮了納稅人的承受力，又能有效地引導(dǎo)納稅人改變其行為。如果稅率一步到位，公眾特別是企業(yè)可能難以承受稅負(fù)的猛增，而若一直維持較低的稅率水平，時間一長人們會因達(dá)不到“閾值”（刺激臨界點(diǎn)）而忘掉這部分稅收，把其內(nèi)化于價格中而“無關(guān)痛癢”，不利于發(fā)揮稅收的節(jié)能減排激勵效果。采用預(yù)報(bào)制度逐步提高稅率水平，既可以給企業(yè)一個緩沖期和調(diào)整期，同時又產(chǎn)生不斷引導(dǎo)企業(yè)積極改進(jìn)工藝、致力于提高能效水平的長期環(huán)保行為。

第三，控制碳稅的征管成本。好的環(huán)境稅收政策，不論其在制度設(shè)計(jì)上多么完善，都需要征收管理的可行性和可操作性，否則會失去其實(shí)際意義并最終遭放棄。降低碳稅征管成本的要領(lǐng)包括：使征稅點(diǎn)盡可能地接近化石燃料生產(chǎn)環(huán)節(jié)和進(jìn)口環(huán)節(jié)，以方便涉稅信息的征集和控制；按CO2估算排放量簡明、劃一征收，降低稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政成本；設(shè)計(jì)較低的一般稅負(fù)水平，差別稅率盡可能具有行業(yè)性，而不是對單個公司優(yōu)惠。

第四，考慮低收入家庭的承受能力。碳稅開征后，未來有可能覆蓋居民家庭，應(yīng)針對低收入家庭的實(shí)際稅負(fù)增加情況，在已有的“低?！斌w系運(yùn)行中，對他們適當(dāng)調(diào)高財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以維系和促進(jìn)社會穩(wěn)定。

第五，可考慮碳稅收入定向使用。如碳稅在未來可以成為獨(dú)立稅種而開征，其收入（或收入中的一部分）可以考慮經(jīng)過預(yù)算管理程序，至少在一個時期之內(nèi)（如開征的頭五年至十年）作為支持環(huán)境保護(hù)和節(jié)能降耗、減排治污的專項(xiàng)基金或特定工程項(xiàng)目資金來源來使用，以助于全社會提升對這一稅種的認(rèn)可度。