“嘉興模式”中的公眾參與

虞偉

“嘉興模式”中的公眾參與

虞偉

在浙江嘉興，公眾不但能對環境治理“指手畫腳”，還有機會當 “環境法官”參與執法。

“大環保”組織、項目審批“圓桌會”、案件處罰“評審員”、環境執法“點單式”、部門合作“聯動化”……近幾年，嘉興因嘗試讓公眾參與環境保護，不但在浙江省內多個地市進行了推廣復制，還在全國環保領域有了一定名氣。

多方聯手參與治理

近年來，由于未與公眾形成良性互動，各地垃圾焚燒廠、PX工廠等項目因選址、建設、運營等情況紛紛上演鄰避事件。這些案例無一不說明，環境治理需要信息公開和公眾參與的力量。

環境保護部的數據顯示，當前我國處于環境群體性事件多發期，年均增長29%。據統計，聚集萬人以上的群體性事件超過一半與環保有關；而每一次環保事件都以“要生存”為旗號，反映了民眾對環境的焦慮和家園的關注。

公眾對于自己生活環境的改變，到底能不能親身參與治理和決策呢？答案是：能。在浙江嘉興，公眾不但能對環境治理“指手畫腳”，還有機會當“環境法官”參與執法。

公眾參與環境治理的嘗試在一些地方早已開始，作為中歐環境治理項目的地方伙伴關系項目之一，“嘉興模式”已經運行多年，相對比較成熟。

所謂 “嘉興模式”，主要是嘉興市在公眾參與環境保護過程中形成的“一會三團一中心”公眾參與機制。即嘉興市環保聯合會、環保市民檢查團、專家服務團、生態文明宣講團、環境權益維護中心為主要協同形式，骨干公眾代表為主要參與人員的多元互助合作的治理主體結構。

嘉興市推進公眾參與環境保護的實踐經驗做法主要體現在六個方面，基本內容包括：“大環保”，即社會共同參與，包括嘉興市環保聯合會，市民檢查團、建設項目公眾參與團和環保專家服務團；“圓桌會”，即開展市民專家建言獻策“圓桌會”活動，建設項目論證會，行政執法通報會和治理方案懇談會等；“陪審員”，即賦予公眾充當“環境法官”決定罰多罰少，使環境執法體察民意；“道歉書”，即要求不良企業公開承諾，簽署《致全市人民道歉信》，通過媒體向社會發表；“點單式”，即公眾代表隨機抽查點名的全程專項執法行動；“聯動化”即公眾參與區域污染防治監督的聯動等。

在嘉興，政府特別是環保部門有不斷進行體制機制創新的動力，不僅出臺《關于鼓勵發展群眾性環保組織的指導意見》、《關于進一步加強環保公眾參與工作的若干意見》等各類政策性文件，還將公眾評議引入行政處罰、行政許可等具體行政過程，控制自由裁量權，增強環境執法、行政許可等具體行政行為的合法性與正當性。嘉興經驗對于如何有效提升公眾的環境參與意識有重要的參考價值，同時也對于如何構建公眾有效參與環境決策機制具有重要的意義。

賦予公眾話語權

“嘉興模式”最大的亮點是賦予公眾環境領域的話語權。市民代表對污染企業“摘帽”和建設項目審批有“否決權”，對排污企業抽查有“點名權”，對環境行政處罰結果有“表決權”。

比如，2010年，嘉興市環保聯合會成立后，將首次行動鎖定了韓泰輪胎有限公司(以下簡稱韓泰輪胎) 等3家大氣污染企業,督促企業做好排放的惡臭氣體的整改。

在此之前，時不時排出的惡臭讓韓泰輪胎等幾家企業早已成為眾矢之的。在這次行動中，韓泰輪胎公司副總經理告訴嘉興市環保聯合會成員，在之前的一個星期，韓泰輪胎有5名韓方高層分別搬進了廠區附近的禾城世紀花園、紫溪花園等社區居住。之后，公司19名韓方高層人員和1名中方高層人員也將陸續搬家到廠區附近的小區，和投訴企業的居民做鄰居，向居民表達了治理廢氣的決心。

公眾參與不僅在污染企業治理上發力，還成功地阻止了一些重污染的大項目在嘉興落地。

2010年4月，嘉興日報上刊登了某大型企業要在嘉興所屬的一個縣級市上馬一個橡膠項目。得知此事，嘉興市市民環保檢查團和專家服務團成員聯合到現場調研，并結合嘉興市同類企業的治污難度給嘉興市政府寫了一份報告，認為選址的地域面積窄小、環境容量有限，不適宜引進此類污染量大的大型項目。當地政府最終因環保問題否決了這個計劃投資100億元的項目。

推動公眾參與“五水共治”

浙江省嘉興市地處杭嘉湖平原，是典型的江南水鄉，毗鄰江蘇、上海。上個世紀90年代以來，由于自身及周邊地區工業化、城市化的快速推進，經濟發展與資源環境承載力有限的矛盾突出，境內水體以劣五類為主，水質性缺水嚴重，環境糾紛尤其是跨省界的環境糾紛和矛盾此起彼伏，社會公眾反響強烈。

2014年，“嘉興模式”在浙江的實踐有了年度目標，將力推公眾參與時下最熱的“五水共治”。

今年是浙江省委、省政府實施“五水共治”的第一年，明確提出了發動人民群眾的力量，共同助推“美麗浙江”建設。

水、土壤、大氣等問題是當前一段時期環境保護工作重點和環境熱點問題，對于類似“五水共治”這樣的年度重大環保專項行動，要同步制定相應的行動策略，不斷提高工作的精準性和實效性，鼓勵公眾參與其中，避免政府陷入被動、尷尬的境地，努力建立政府和公眾的互信關系。

公眾參與亟需制度化

嘉興探索將公眾力量全面引入環境治理各個環節，在此方面提供了有益的經驗，但也存在制度建設及公眾參與能力不足等短板。

比如，嘉興目前最主要的民間環保組織為嘉興市環保聯合會和所轄縣區的分會，主要負責人全部由環保局的相關領導兼任，資金完全依賴環境保護部門，獨立性低，運行能力有限。另外，規范公眾參與的制度化不足，不確定性始終存在。現有的規范公眾參與的政策文件主要為環境保護部門制訂的內部規范性文件。嚴格來講，這些規范規定相對粗放、效力低，導致公眾參與的權利缺少有效保障。

此外，公眾參與決策活動形式大于內容，深度參與有限。目前嘉興公眾參與環境保護主要集中協助政府環境執法方面，在環境決策方面涉及不多，對政府投資或引進的大型項目，征求意見走過場的現象時有發生。公眾制度化參與機制還缺少剛性和可操作性，公眾參與權利被邊緣化、被隨意界定或者分割。

未來，嘉興將致力于搭建公眾參與環境保護的平臺，現正在積極探索建立環境決策、環境執法監督、環境公益訴訟等全范圍、全過程的公眾參與機制，努力推進環境保護公眾參與和環境教育地方立法。

實踐表明，引入第三方參與，能在一定程度上避免環保執法部門與違法企業的直接沖突。“嘉興模式”計劃在浙江11個城市推廣，浙江省已于今年6月成立了浙江環保聯合會，搭建省內公眾參與平臺。

嘉興市環保聯合會組織市民代表赴北部污染企業開展點單式執法檢查。