破解環境公眾參與制度性難題

呂忠梅 中國環境資源法研究會副會長、環境資源法博士生導師

破解環境公眾參與制度性難題

呂忠梅 中國環境資源法研究會副會長、環境資源法博士生導師

公眾參與作為環境法的基本原則和制度，對于我們并不陌生，其立法理論與實踐都進行了長時間的探索并取得了一定成效。與此同時，我們也從近年來多地發生的公眾抵制PX項目建設、大量的嚴重污染環境項目未批先建、重金屬污染危害人體健康問題不斷爆發等事件中，看到了公眾參與制度實施過程中的嚴重不足。

實際上，公眾參與制度的完善與實施，既與環境法密切相關，又不僅僅是環境法獨善其身就可以解決。因此，我們有必要將公眾參與制度放在中國全面深化改革的大背景下，從國家治理體系完善與治理能力提升的角度，進行深入思考。

離不開國家治理體系的現代化

客觀的說，在環境保護領域，公眾參與作為環境民主的一個范疇已被廣泛接受，尤其是在理論層面和立法層面。然而，實踐中卻存在許多障礙與約束。其中，環境公眾參與制度與國家治理體系的關系就是一個復雜的問題，更是直接影響公眾參與效果的關鍵問題。

1.市場經濟體系中生態文明缺位

1978年改革開放以來，中國環境保護問題受到了一定程度的重視，但生態文明始終沒有成為執政理念。直到2012年，十八大報告才第一次把生態文明建設提升為執政治國的總體部署，形成“五位一體”的戰略。

種種事實表明：中國雖然已經基本建立社會主義市場經濟體制，卻沒有建立起對應生態文明理念和原則的市場機制。

比如，許多領域直接由政府配置資源或者政府在很大程度上不合理干預配置資源；一些地方政府為了發展經濟、降低環保標準招商引資，加劇產能過剩，造成最大的資源浪費和環境破壞。再比如，長期以來不合理的稅收和價格機制，對資源及資源性產品的過度需求難以形成遏制，占用自然資源成本過低或基本無成本，遠遠無法彌補生態價值。還有，分稅制形成的中央與地方的事權和財權不匹配，地方政府不得不靠“圈地運動”融資和發展土地財政。

中國自1979年到現在已制定了30多部有關環境保護的法律和千余件法規、規章，建立了包括公眾參與在內的多項制度。但由于缺乏對生態文明建設、經濟建設、社會建設的整體考慮，出現了兩方面的問題：一是制度本身不系統、不完整，另一個是已經建立的制度無法得到有效實施。在這樣的情況下，公眾參與制度流于形式在所難免。

2.國家治理體系中橫向網絡虛弱

中國是超大社會，人口眾多，如何通過制度化的安排有效組織這樣龐大的人口，是國家治理需要面對的核心任務。

新中國建立初期，中國形成了以執政黨主導、組織化調控的國家治理體系。改革開放以來，轉型期的中國面臨各種日益嚴峻的社會問題，綜合治理成為了執政黨和政府解決各種社會問題的基本方略，也推動著國家治理由組織化調控向制度化調控的整體轉型。這種轉型在環境保護領域，表現為環境綜合治理、政府環境目標責任制以及公眾參與制度的初步建立。

但是，在環境綜合治理體系的運作過程中，由于國家控制機制方面的機械性，國家與社會之間的有機互動難以形成，最大的問題是縱向網絡強化、行政主導明顯，而橫向網絡虛弱、社會自我組織能力和自我管理能力低下，多元主體參與環境綜合治理格局無法形成，公眾參與也不能真正落到實處。

令人欣慰的是，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了“推進國家治理體系和治理能力現代化”的目標。

推進國家治理體系現代化，一方面是治理結構的現代化，形成政府、市場、社會既相對獨立又相互制約、相互支撐的開放性治理結構；另一方面是治理方式的現代化，政府不再是國家唯一治理主體，國家的治理方式必須實現法治化和民主化。

在這樣的大背景下，環境公眾參與也應成為國家生態文明建設的重要內容與環節，隨著國家治理結構與治理方式的現代化而不斷完善。

繞不開“四權”的確立與保障

中國實現從環境管理到環境治理的轉變，重點在于理清政府權力與公民權利的邊界，核心是將權力關進制度的籠子里。因此，公民要真正參與環境治理，必須享有能夠與政府平等對話協商的相應權利。我以為，在環境立法中，應該將公民在生態環境保護中的知情權、表達權、參與權、監督權予以明確規定，使之成為公眾的法定權利。

1.知情權是前提

知情權首先是公民了解政府相關運作信息的權利。公民只有知道政府是怎樣提供環境保護這個“公共物品”，知道政府是如何花納稅人的錢以及為什么要這樣花，才會信任政府，愿意支持和配合政府。

其次，知情權還應包括公民獲得通過政府和其他公共機構收集的環境信息的權利，以防止因“信息不對稱”而引發的各種矛盾、沖突；或者矛盾和沖突發生后，因為有信息公開、有“知情”的渠道和途徑，從而獲得公正有效的解決問題的可能。

這也意味著，確立和保障公民的環境知情權，政府以及其它公共機構必須承擔環境信息公開的義務與責任。

2.參與權是關鍵

參與權主要是指公民依法通過各種途徑和形式，參與國家環境管理的權利。所謂“各種途徑和形式”，包括選舉、投票、協商、座談、聽證、通過傳統媒體和新媒體討論國家生態文明建設和環境保護事務、政務等。

確定的參與權，可以使公民獲得使命感和責任感，因為自己是國家的主人、社會的主人、本人所在單位或組織的主人，負有責任，從而愿意積極與政府、單位或組織的管理者合作；同時，公民參與權的行使，有利于防止環境公共政策和公權力行為的偏差和失誤，平衡和協調各種不同的利益沖突。

因此，明確公眾的參與權并將“各種途徑和形式”法定化，讓公眾合法有序參與，有效避免出現“不明真相的群眾”。

3.表達權是核心

表達權主要是指公民通過出版、集會和其他各種途徑，公開發表自己有關環境保護的思想、觀點、主張和看法的權利。

環境保護是涉及到每個當代人甚至后代人利益的事情，不同階層、不同地域、不同群體的人們有不同的利益訴求十分正常，只有他們都能平等地享有表達自己思想觀點、主張看法的話語權，才能實現和保障社會公平、環境公平。而持有不同思想觀點、不同主張看法的人們只有平等地享有表達權、話語權時，才能相互了解、相互協調、相互妥協，平衡和化解利益沖突，達成利益共識。

當然，任何權利都是有限度的，確定公民的表達權恰可以為言論自由劃定范圍與界限，對濫用表達權和言論自由損害社會穩定、和諧的行為，予以禁止與限制。只有表達權得到確定與保障，公眾才可以選擇正常的渠道和方式與政府對話，減少“廣場散步”、“集體上訪”等群體性事件。

4.監督權是保障

監督權是指公民對國家機關及公職人員行使環境公權力行為進行監督的權利。其范圍主要包括三個方面：一是對環境立法、決策的監督；二是對環境行政執法的監督；三是對公職人員濫用權力、不作為和腐敗行為的監督。

立法、決策、執法中的問題并非立法者、決策者和執法者都能自己發現和自己解決的，必須有賴社會公眾的監督。因此，法律必須為社會公眾提供順暢的監督渠道，使社會公眾在發現問題時，可以上達權力機關并及時采取措施予以解決，以提高立法、決策、執行效率，減少權力對公眾利益的損害。

實際上，公民的環境知情權、參與權、表達權和監督權是一個整體，它們相互聯系，互為條件。因此，依法保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權是建立公眾參與制度、實現環境保護從“管理”到“治理”轉變的基礎，必須在法律中全面和整體的加以確定。

少不得國家立法的科學化

從目前的國家環境立法來看，現有法律基本上都沒有直接、正面、系統地規定“環境公眾參與制度”。《環境保護法》及《水污染防治法》等單行法規定了單位和個人的檢舉控告權，要求環境行政管理部門發布環境狀況公報；《環境影響評價法》首次規定了環境影響評價的公眾參與。在行政法規層面，環保部制定了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》、《環境信息公開辦法（試行）》。在地方立法的層面，2005年沈陽市、2009年山西省分別出臺了環境保護公眾參與的專門辦法。

由此可見，現行立法相對分散、較為片面并且法律位階低，既缺乏對公眾環境“四權”等基礎性權利明確、直接、系統性的規定；也沒有對公眾參與的主體、方式、程序、救濟等內容進行完整規定。這樣的制度建設現狀顯然不能滿足環境治理體系的要求。我以為，應該通過修訂《環境保護法》和制定專門的“環境公眾參與法”方式，對公眾參與制度予以完善。

1.在環境保護基本法中系統規定公眾參與制度

2012年，全國人大常委會決定啟動《環境保護法》的修訂。2013年10月，全國人大常委會對《環境保護法修訂案（三次審議稿）》進行了審議。該修訂案專門設置了“環境信息公開和公眾參與”一章，明確了公民獲取信息權、參與權和監督權，也規定了一些公眾參與程序，但基本上是已有制度的匯總，缺乏對公眾參與制度的系統考量，不能滿足國家治理體系與治理能力現代化的要求。

我以為，全國人大常委會將《環境保護法》定位為我國環境保護領域的基礎性、綜合性法律是十分準確的。作為環境基本法中的公眾參與制度必須確定公眾參與的基礎性權利及基本程序，為今后的專門立法或者單項立法提供上位法依據。

一是明確、系統地規定公民的環境知情權、參與權、表達權、監督權。對現有的環境信息獲取權加以補充，形成完整的環境知情權；同時，增加環境表達權的內容。

二是在梳理現有相關立法的基礎上，高度關注程序正義，對公眾參與的范圍、方式和程序等方面進行系統規定，明確公眾參與立法、決策、執法的相關程序以及權利救濟程序。

三是明確規定環保社會團體的相關權利，建立事實性鼓勵和關鍵性支持制度。

四是修改目前的環境公益訴訟規定，完善環境公益訴訟的實體法制度。

2.制定專門的“環境公眾參與法”

在《環境保護法》原則規定環境公眾參與制度的基礎上，制定專門的“環境公眾參與法”，對環境公眾參與制度進行全面、系統的規定。內容上，可借鑒《奧胡斯公約》與后《奧胡斯公約》的相關規則。

“環境公眾參與法”的結構可由“總則”、“環境信息公開”、“環境立法參與”、“環境行政參與”、“環境司法參與”、“其他環境參與”、“法律責任”等章節構成。

“總則”主要界定“公眾”、明確基本原則、列舉公民“四權”；“環境信息公開”一章主要明確環境信息公開的范圍、方式和程序；“環境立法參與”、“環境行政參與”、“環境司法參與”，主要規定各種參與方式、參與時間、參與形式、參與程序等；“其他環境參與”主要規定環保宣傳教育等方面的公眾參與；“法律責任”主要規定義務違反的各種法律后果以及制裁措施。

法律上的公眾參與機制的設計非常復雜，涉及參與方式、參與者的選擇和參與強度等多方面的問題。完善的公眾參與制度本身應具有科學性，必須遵循參與的“均衡性”原則，綜合考慮各種因素，按參與的強度順序，解決好“誰有權參與”的問題。按照“審慎性民主”的要求，確定公眾參與的效力以及在立法、決策、執法、司法中的地位與作用。