杭州市公交優(yōu)先發(fā)展制度設(shè)計和改革措施研究

（浙江省地下建筑設(shè)計研究院，浙江杭州310012）

0 引言

當(dāng)前優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的理念已經(jīng)成為一種社會共識，如何實(shí)現(xiàn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展正成為城市管理者需要面對的現(xiàn)實(shí)課題。從2004年首次發(fā)布《建設(shè)部關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》(建城[2004]38號)，到2005年《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見的通知》(國辦發(fā)[2005]46號)，再到2012年《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》(國發(fā)[2012]64號)，在不到10年的時間里，中央政府已經(jīng)為城市公共交通的優(yōu)先發(fā)展出臺了一系列的原則性指導(dǎo)意見。然而，要真正實(shí)現(xiàn)城市公共交通優(yōu)先發(fā)展，還迫切需要城市政府通過制度設(shè)計將上述指導(dǎo)性原則轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂锌刹僮餍缘墓ぷ髦贫龋⒉扇♂槍π缘母母锎胧┘右詫?shí)施。

本文在闡述城市公共交通技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征、行業(yè)體制模式的基礎(chǔ)上，結(jié)合杭州市公共交通發(fā)展現(xiàn)狀，針對存在的問題，提出杭州市公共交通優(yōu)先發(fā)展的體制模式、工作機(jī)制和改革措施。

1 城市公共交通技術(shù)經(jīng)濟(jì)理論

1.1 技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征

1）自然壟斷。

城市公共交通運(yùn)營的固定成本(如場站建設(shè)、車輛購置等)較大，而額外運(yùn)送一名乘客的邊際成本又極低，因此具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征。此外，公共交通運(yùn)營成本會隨著線網(wǎng)的整合而下降，即存在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。規(guī)模經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)決定了公共交通行業(yè)的自然壟斷性。

2）信息不對稱。

公共交通企業(yè)可以憑借壟斷經(jīng)營積累雄厚的技術(shù)和管理力量、掌握市場需求和運(yùn)營成本信息，而政府監(jiān)管部門往往因人員、經(jīng)費(fèi)等條件制約而相形見絀。這種現(xiàn)象在大中城市表現(xiàn)尤為突出，對政府監(jiān)管十分不利。

3）正外部性。

首先，城市公共交通是滿足居民出行需求的基本公共服務(wù)。其次，使用公共交通可以緩解交通擁堵、減少環(huán)境污染。最后，公共交通需求的上升會促使線路班次增加，所有乘客都會因候車時間縮短而受益，即Mohring效應(yīng)[1]。

1.2 行業(yè)體制模式

1）政府管制——公共壟斷模式。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，在存在自然壟斷、信息不對稱、正外部性等特征的行業(yè)中，政府應(yīng)對行業(yè)中的經(jīng)濟(jì)主體施加相應(yīng)約束，以彌補(bǔ)市場失靈，并實(shí)現(xiàn)社會福利最大化。城市公共交通行業(yè)由于前述的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，一直受到政府的管制，并逐漸由最初受管制的私人壟斷演變?yōu)楣矇艛啵匆試衅髽I(yè)獨(dú)家經(jīng)營城市公共交通。公共壟斷是20世紀(jì)80年代以前通行全球的公共交通體制模式，也是目前杭州市公共交通的體制模式。

2）市場競爭——特許經(jīng)營模式。

規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，應(yīng)該在公用事業(yè)行業(yè)中引入競爭機(jī)制，即以招標(biāo)方式使多家企業(yè)競爭區(qū)域內(nèi)行業(yè)的獨(dú)家經(jīng)營權(quán)(即特許經(jīng)營權(quán))，并由報價最低的企業(yè)獲得經(jīng)營權(quán)。公共交通特許經(jīng)營制度于20世紀(jì)90年代初開始在歐洲國家中大規(guī)模實(shí)施，這種通過分離事前競爭與事后壟斷，將市場競爭的高效率與獨(dú)家經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合的方法，可以有效克服公共壟斷低效率與放松管制惡性競爭的弊端，是目前世界上大中城市公共交通行業(yè)的主流體制模式。中國于2005年在《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見的通知》(國辦發(fā)[2005]46號)中明確了城市公共交通行業(yè)實(shí)行特許經(jīng)營模式的改革方向。

3）激勵機(jī)制——激勵性合約模式。

新規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)運(yùn)用博弈論、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)等微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)前沿理論，在委托—代理框架下，研究信息不對稱情況下政府管制的激勵機(jī)制，使以盈利為目的的企業(yè)在獲得自身利益最大化的同時也造就社會福利的最大化，即激勵相容。激勵性合約模式是特許經(jīng)營模式的延伸和完善，目前尚處于理論研究階段。

2 杭州市公共交通發(fā)展?fàn)顩r

2.1 政策環(huán)境

1）優(yōu)先發(fā)展公共交通，緩解市民“出行難”問題。

2004年，杭州市委下發(fā)了《關(guān)于構(gòu)建“城市公交優(yōu)先”體系解決市民“出行難”問題的實(shí)施意見(試行)》(市委發(fā)[2004]34號)，提出按照“規(guī)劃、建設(shè)、管理、素質(zhì)”四管齊下的原則和“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、規(guī)模經(jīng)營、有序競爭、政策扶持、優(yōu)先發(fā)展”的總體思路，以“優(yōu)先發(fā)展公共交通為突破口，以構(gòu)建地面快速公交運(yùn)行系統(tǒng)為主要載體，通過優(yōu)化政府管理職能，完善市場運(yùn)作機(jī)制，盤活現(xiàn)有公交資源，調(diào)整公交路網(wǎng)系統(tǒng)，增強(qiáng)公交運(yùn)行能力，改善公交服務(wù)質(zhì)量，提高公交車輛出行分擔(dān)率。該文件的發(fā)布和實(shí)施使杭州市躋身于中國較早啟動公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的城市行列。

2）打造“品質(zhì)公交”，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

2010年，杭州市委出臺了《關(guān)于深入實(shí)施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略打造“品質(zhì)公交”的實(shí)施意見》(市委[2010]5號)，在延續(xù)公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出努力構(gòu)筑具有杭州特色、國內(nèi)領(lǐng)先、國際一流、“五位一體”(包括軌道交通、公共汽(電)車、水上巴士、公共自行車、出租汽車)、“8+5”(8城區(qū)與5縣市)品質(zhì)“大公交”體系的目標(biāo)。該文件將提升公共交通服務(wù)質(zhì)量作為優(yōu)先發(fā)展公共交通的核心戰(zhàn)略，同時將優(yōu)先發(fā)展公共交通的目的由解決城市交通問題上升至促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的高度。

2.2 法規(guī)體系

2012年，為配合地鐵1號線的開通運(yùn)營，由市政府頒布的《杭州市城市軌道交通運(yùn)營管理辦法》對軌道交通系統(tǒng)的運(yùn)營管理、安全管理、應(yīng)急處置等制定了相應(yīng)規(guī)范。2013年經(jīng)浙江省人大常委會批準(zhǔn)的《杭州市公共汽車客運(yùn)管理?xiàng)l例》對全市公共汽車客運(yùn)系統(tǒng)的規(guī)劃建設(shè)、設(shè)施管理、線路及線路營運(yùn)權(quán)、營運(yùn)秩序、監(jiān)督管理等進(jìn)行了法律規(guī)定。

上述兩部法規(guī)盡管涉及杭州市城市公共交通系統(tǒng)中軌道交通和公共汽車兩個主體部分，但仍然缺乏一部在體制機(jī)制層面上統(tǒng)籌規(guī)范整個“大公交”體系的地方性法規(guī)。

2.3 體制狀況

1）管理體制——挑戰(zhàn)嚴(yán)峻、機(jī)遇難得。

2003—2011年，杭州市城市公共交通行業(yè)主管部門為市政府城市管理辦公室，但在實(shí)際操作中，該部門僅負(fù)責(zé)最后的審批，而公交線網(wǎng)編制、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制定、新辟或延伸線路的申請由作為唯一運(yùn)營企業(yè)的市公共交通集團(tuán)有限公司(以下簡稱“公交集團(tuán)”)具體操作，實(shí)際上代理了政府的大部分職能[2]，造成政府管理嚴(yán)重缺位。

2012年2月杭州市交通運(yùn)輸局成立，該機(jī)構(gòu)劃入原市政府城市管理辦公室的城市客運(yùn)管理職責(zé)，增加城市軌道交通運(yùn)營的行業(yè)管理職責(zé)，并突出優(yōu)先發(fā)展公共交通的職責(zé)。交通運(yùn)輸局的成立標(biāo)志著杭州市歷史上第一個統(tǒng)一管理“大公交”體系的政府工作部門誕生，也為開創(chuàng)杭州市公共交通行業(yè)管理體制的新局面帶來了難得的機(jī)遇。

2）經(jīng)營體制——壟斷加劇、改革停滯。

杭州市城市公共交通服務(wù)由公交集團(tuán)獨(dú)家經(jīng)營。公交集團(tuán)在立足傳統(tǒng)的城市公共汽(電)車運(yùn)營服務(wù)的基礎(chǔ)上，近年來開始涉足公共自行車等新型公共交通領(lǐng)域，2008年還通過參股的方式進(jìn)入杭州市與周邊縣市間的“公交一體化”客運(yùn)市場。

與《關(guān)于構(gòu)建“城市公交優(yōu)先”體系解決市民“出行難”問題的實(shí)施意見(試行)》(市委發(fā)[2004]34號)中提出的建立城市公共交通市場化運(yùn)作機(jī)制、“實(shí)行多家經(jīng)營，形成適度競爭”的要求相比較，針對杭州市公共交通壟斷經(jīng)營的改革不僅沒有取得進(jìn)展，而且還存在壟斷程度進(jìn)一步加劇的趨勢。

3）補(bǔ)償機(jī)制——初見成效、尚待完善。

2007年出臺的《關(guān)于政府購買城市公交服務(wù)的實(shí)施意見》(杭政辦函[2007]330號)為杭州市建立了以“一個購買、兩個聯(lián)動”為核心的公共財政補(bǔ)貼補(bǔ)償機(jī)制。在該機(jī)制下，公共交通企業(yè)實(shí)行的各種票價優(yōu)惠由政府按乘客類別分別進(jìn)行全額或差額補(bǔ)貼；企業(yè)承擔(dān)的公共交通服務(wù)的虧損則由政府適當(dāng)補(bǔ)貼。同時，在公共交通企業(yè)建立正常的職工工資增長機(jī)制和油價補(bǔ)貼聯(lián)動機(jī)制，不足部分由市財政實(shí)行專項(xiàng)補(bǔ)貼。2008年出臺的《杭州市城市公共交通專項(xiàng)資金管理辦法(試行)》(杭政辦函[2008]302號)明確規(guī)定，市區(qū)土地出讓金收入的2.5%專項(xiàng)用于公共交通設(shè)施建設(shè)和車輛購置、更新的補(bǔ)貼。

杭州市公共交通補(bǔ)償機(jī)制覆蓋了公共交通運(yùn)營和設(shè)施建設(shè)，對減輕乘客(尤其是老人、學(xué)生等特殊群體)和公共交通企業(yè)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、推動公共交通設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了積極作用，但與真正意義上的政府購買公共交通服務(wù)還存在較大距離。首先在運(yùn)營環(huán)節(jié)，政府直接購買的是公共交通企業(yè)對各類人員實(shí)行的票價優(yōu)惠額以及公共交通企業(yè)的營運(yùn)虧損，而不是公共交通服務(wù)本身。一方面，在公共交通票價遠(yuǎn)低于運(yùn)營成本的情況下，企業(yè)為了控制成本，缺乏主動擴(kuò)大公共交通服務(wù)供給的動力；另一方面，在公共交通運(yùn)營成本核算機(jī)制不完善的情況下，又容易出現(xiàn)企業(yè)虛報成本，影響財政補(bǔ)貼資金使用效率的問題。其次在設(shè)施建設(shè)環(huán)節(jié)，與土地出讓金掛鉤的公共交通專項(xiàng)資金制度受土地市場波動的影響較大，缺乏可靠性。這對主要依賴土地出讓收入和政府投資的公共交通設(shè)施建設(shè)極為不利。

2.4 運(yùn)行狀況

2.4.1 系統(tǒng)概況

經(jīng)過多年來的不懈發(fā)展，杭州市“五位一體”的“大公交”體系已經(jīng)基本成型。

1）城市軌道交通實(shí)現(xiàn)零的突破：杭州市首條城市軌道交通線路——地鐵1號線于2012年底正式開通運(yùn)營，線路貫穿臨平副城、下沙副城、江南副城和杭州市中心城區(qū)，全長48 km，沿線共設(shè)車站30個。同時，全長48 km的地鐵2號線也正在加緊建設(shè)中。

2）公共汽(電)車穩(wěn)步發(fā)展：目前公共汽(電)車運(yùn)營線路總數(shù)達(dá)548條，線路長度約9 000 km，2012年日均客運(yùn)量達(dá)357.83萬人次·d-1。

3）水上巴士逐步完善：目前已開通水上巴士線路8條，線路涵蓋城西、城北、城中地區(qū)，總線路里程達(dá)78 km。

4）公共自行車快速推廣：截至2012年底，杭州市公共自行車系統(tǒng)已建成租賃點(diǎn)2962個，投放公共自行車69 750輛，日均租用量達(dá)到25.76萬人次·d-1。

5）出租汽車有序發(fā)展：目前出租汽車總量約為8 500輛，出租汽車數(shù)量長期保持3%～5%的適度增長；同時，為了改善出租汽車駕駛?cè)说墓ぷ鳁l件，已建成7個出租汽車服務(wù)區(qū)。

2.4.2 評價指標(biāo)

根據(jù)2010年杭州市開展的居民出行調(diào)查結(jié)果，杭州市主城區(qū)居民全方式出行中公交分擔(dān)率為23.45%，主城中心區(qū)公共汽車線網(wǎng)密度達(dá)3.8 km·km-2，萬人擁有公共交通車輛達(dá)到16標(biāo)臺，公共汽車站300 m覆蓋率達(dá)到51%，但是公共汽車平均運(yùn)營速度較低，僅為10.5 km·h-1[3]。

將杭州市公共汽車發(fā)展現(xiàn)狀指標(biāo)與《關(guān)于深入實(shí)施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略打造“品質(zhì)公交”的實(shí)施意見》(市委[2010]5號)中制定的發(fā)展目標(biāo)對比(見表1)，可以得出：

1）設(shè)施規(guī)模基本達(dá)標(biāo)。公共汽車站300 m覆蓋率基本可以達(dá)到政府目標(biāo)值；線網(wǎng)密度已經(jīng)提前5年達(dá)到政府目標(biāo)值。

2）分擔(dān)率長期徘徊不前。2005年公共交通出行約占居民出行總量的22%，2010年這一指標(biāo)值僅為23.45%，短期內(nèi)難以達(dá)到政府要求的35%～40%的目標(biāo)。

3）服務(wù)質(zhì)量持續(xù)下滑。公共汽(電)車平均運(yùn)營速度由2005年12～14 km·h-1下降至2010年10.5 km·h-1，與2012年15 km·h-1的目標(biāo)值存在較大差距。

3 制度設(shè)計

城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的制度設(shè)計是在明確公共交通發(fā)展目標(biāo)的基礎(chǔ)上，選擇合適的公共交通行業(yè)體制模式，并制定有效的工作機(jī)制。

3.1 發(fā)展目標(biāo)

當(dāng)前杭州市機(jī)動車數(shù)量激增、道路資源稀缺、城市交通擁堵、大氣污染嚴(yán)重，城市公共交通肩負(fù)的使命已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了城市公共客運(yùn)的范疇。發(fā)展城市公共交通不僅是為了解決出行問題，最終目的是吸引更多的人選擇公共交通出行，形成以公共交通占主導(dǎo)地位的城市交通結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)資源集約、環(huán)境友好、社會和諧，最終促進(jìn)城市可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，杭州市公共交通優(yōu)先發(fā)展應(yīng)以構(gòu)建以公共交通為主導(dǎo)的城市交通系統(tǒng)為總體目標(biāo)。

表1 杭州市公共交通發(fā)展指標(biāo)Tab.1 Public transportation development indices in Hangzhou

3.2 體制模式

公共交通特許經(jīng)營制度是在政府對城市公共交通的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)內(nèi)容做出明確規(guī)定的前提下，在公共交通服務(wù)的提供上引入市場機(jī)制，即通過招標(biāo)方式授讓公共交通經(jīng)營權(quán)，從而最大限度地提高公共交通服務(wù)效率。

特許經(jīng)營制度可通過政府編制的線網(wǎng)規(guī)劃保證服務(wù)水平、通過營運(yùn)權(quán)招標(biāo)保證服務(wù)效率、通過政府運(yùn)營監(jiān)督保證服務(wù)質(zhì)量。高水平、高質(zhì)量的公共交通服務(wù)是提高公共交通吸引力的基礎(chǔ)，而高效率的公共交通服務(wù)是保持公共交通吸引力可持續(xù)的源泉。公共交通特許經(jīng)營制度是《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見的通知》(國辦發(fā)[2005]46號)、《關(guān)于構(gòu)建“城市公交優(yōu)先”體系解決市民“出行難”問題的實(shí)施意見(試行)》(市委發(fā)[2004]34號)中所明確的行業(yè)改革方向，因此是杭州市公共交通行業(yè)體制模式的必然選擇。

3.3 工作機(jī)制

下文以建立公共交通特許經(jīng)營制度這一行業(yè)體制模式為主線，闡述杭州市城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的工作機(jī)制，如圖1所示。

1）政府制定發(fā)展目標(biāo)。

杭州市政府根據(jù)城市性質(zhì)與發(fā)展目標(biāo)、城市規(guī)模與布局結(jié)構(gòu)、城市交通現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢，制定以公共交通出行占機(jī)動化出行的比例為核心指標(biāo)的城市公共交通發(fā)展目標(biāo)。

2）政府制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

城市公共交通主管部門根據(jù)城市公共交通發(fā)展目標(biāo)、公共財政能力，從公共交通乘客的出行體驗(yàn)出發(fā)，以與其他機(jī)動化出行方式相競爭為目標(biāo)，從方便性(車站覆蓋率、營運(yùn)時段、發(fā)車頻率等)、快捷性(平均運(yùn)營速度、最大出行時耗等)、舒適性(車輛乘載率、設(shè)施整潔完好率等)等方面制定城市公共交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)[4]。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)是編制公共交通線網(wǎng)、考核城市公共交通發(fā)展水平的重要依據(jù)。

3）政府確定服務(wù)內(nèi)容。

城市公共交通主管部門或其委托的專業(yè)機(jī)構(gòu)，在公共交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，通過定期組織客流調(diào)查、線路普查等方式，掌握公共交通客流需求及供給現(xiàn)狀，制定或優(yōu)化調(diào)整城市公共交通線網(wǎng)規(guī)劃。公共交通線網(wǎng)規(guī)劃一般包括線網(wǎng)結(jié)構(gòu)、線路走向、車站設(shè)置、營運(yùn)時段、發(fā)車頻率等服務(wù)要素，是對公共交通服務(wù)內(nèi)容的具體規(guī)定。

4）政府招標(biāo)購買服務(wù)。

城市公共交通主管部門通過招標(biāo)等公平競爭方式授予公共交通營運(yùn)權(quán)，并在營運(yùn)權(quán)期限內(nèi)對經(jīng)營企業(yè)的運(yùn)營服務(wù)實(shí)行監(jiān)督考核，定期核定經(jīng)營企業(yè)提供公共交通服務(wù)的合理成本，并根據(jù)經(jīng)營合同的約定采取獎懲措施、兌現(xiàn)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

5）企業(yè)中標(biāo)提供服務(wù)。

公共交通企業(yè)通過中標(biāo)獲得公共交通營運(yùn)權(quán)，嚴(yán)格按城市公共交通主管部門確定的公共交通線網(wǎng)規(guī)劃向社會公眾提供服務(wù)，接受城市公共交通主管部門、社會公眾的監(jiān)督，并根據(jù)經(jīng)營合同的約定獲得合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

6）公眾使用服務(wù)并參與決策。

社會公眾使用公共交通企業(yè)提供的服務(wù)，支付規(guī)定的服務(wù)費(fèi)用，同時還可以監(jiān)督公共交通企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量，并通過公共交通發(fā)展目標(biāo)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、線網(wǎng)規(guī)劃、保障措施等政策制定環(huán)節(jié)，參與有關(guān)公共交通發(fā)展的決策。

7）政府提供基本保障。

根據(jù)城市公共交通發(fā)展目標(biāo)，財政部門將公共交通運(yùn)營補(bǔ)貼、設(shè)施建設(shè)費(fèi)用納入政府預(yù)算，確保政府對公共交通運(yùn)營及公共交通設(shè)施的經(jīng)濟(jì)保障；城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門將城市公共交通設(shè)施納入城市規(guī)劃，為公共交通發(fā)展提供用地保證；建設(shè)、交通主管部門負(fù)責(zé)公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；公安機(jī)關(guān)交通管理部門負(fù)責(zé)為公共交通運(yùn)營提供良好的道路交通環(huán)境；物價部門制定有利于公共交通優(yōu)先發(fā)展的票制、小汽車停車費(fèi)率等。

4 改革措施

在明確發(fā)展目標(biāo)、確定體制模式、形成工作機(jī)制后，需要研究現(xiàn)階段杭州市公共交通優(yōu)先發(fā)展迫切需要采取的改革措施。

4.1 體制改革

公共交通體制改革是杭州市城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的制度基石，構(gòu)建行業(yè)監(jiān)管體制、改革行業(yè)經(jīng)營體制是杭州市公共交通體制改革的兩大任務(wù)。

4.1.1 構(gòu)建監(jiān)管體制

為了徹底扭轉(zhuǎn)長期以來政府在城市公共交通管理上嚴(yán)重缺位的局面，建議在徹底剝離公交集團(tuán)實(shí)際代理的政府城市公共交通管理職能的基礎(chǔ)上，在杭州市交通運(yùn)輸局設(shè)立城市公共交通專業(yè)管理機(jī)構(gòu)——城市公共交通管理中心。

1）機(jī)構(gòu)定位。

該機(jī)構(gòu)為杭州市交通運(yùn)輸局直屬的公益性事業(yè)單位，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全市“大公交”行業(yè)的日常管理。由于出租汽車的行業(yè)特殊性，建議其仍然由杭州市客運(yùn)出租汽車管理處主管。

2）機(jī)構(gòu)職能。

負(fù)責(zé)制定公共交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，組織公共交通線網(wǎng)規(guī)劃和優(yōu)化方案的編制，管理公共交通營運(yùn)權(quán)招標(biāo)，并對經(jīng)營企業(yè)的運(yùn)營服務(wù)實(shí)行監(jiān)督考核。機(jī)構(gòu)可以內(nèi)設(shè)公共交通規(guī)劃、招標(biāo)管理、運(yùn)營監(jiān)管等專業(yè)部門。

圖1 杭州市公共交通優(yōu)先發(fā)展工作機(jī)制Fig.1 Working process for prioritizing public transportation development in Hangzhou

3）組建方式。在吸收和整合公交集團(tuán)的公共汽(電)車運(yùn)營管理技術(shù)力量、杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司的軌道交通運(yùn)營管理技術(shù)力量、杭州市綜合交通研究中心的公共交通規(guī)劃技術(shù)力量的基礎(chǔ)上，適當(dāng)充實(shí)運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)、政府采購等方面的技術(shù)力量。

4.1.2 改革經(jīng)營體制

為了提高公共交通服務(wù)的運(yùn)營效率、確保公共交通發(fā)展的可持續(xù)性，政府應(yīng)以更大的勇氣排除阻力，重啟《關(guān)于構(gòu)建“城市公交優(yōu)先”體系解決市民“出行難”問題的實(shí)施意見(試行)》(市委發(fā)[2004]34號)中提出的公交集團(tuán)改革方案——“一獨(dú)兩分”，即獨(dú)立結(jié)算、場運(yùn)分離、運(yùn)營分家。

1）獨(dú)立結(jié)算。

以公交集團(tuán)現(xiàn)有的公交IC卡結(jié)算部門為基礎(chǔ)，成立獨(dú)立于公共交通營運(yùn)企業(yè)以外的公共交通結(jié)算企業(yè)，為全市公共交通營運(yùn)企業(yè)的有序競爭提供經(jīng)濟(jì)結(jié)算保障。

2）場運(yùn)分離。

按照“場(站)運(yùn)分離、資源共享、有償使用”的思路，將現(xiàn)有的公共汽車中心站、首末站、停靠站等基礎(chǔ)設(shè)施從公交集團(tuán)中剝離，成立具有獨(dú)立法人地位的公共交通場站經(jīng)營公司，對公共交通場站實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營，實(shí)現(xiàn)資源共享，為各公共交通營運(yùn)企業(yè)提供開放的服務(wù)平臺。

3）運(yùn)營分家。

將公交集團(tuán)所屬的運(yùn)營類子公司整合為兩家以上具有一定規(guī)模且具有獨(dú)立法人地位的公共交通營運(yùn)企業(yè)，參與全市公共交通營運(yùn)市場的公平競爭，以提高公共交通服務(wù)的質(zhì)量和效率。

4.2 公共交通多元化發(fā)展

杭州市地鐵1號線已經(jīng)建成通車，隨著后續(xù)線路建設(shè)的加速推進(jìn)，軌道交通的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)也將逐漸顯現(xiàn)。由于軌道交通具有完全獨(dú)立的路權(quán)，其在運(yùn)營速度、運(yùn)力等方面的優(yōu)勢是其他公共交通方式無法比擬的。然而，在構(gòu)建軌道交通網(wǎng)絡(luò)的同時，也應(yīng)該關(guān)注在經(jīng)濟(jì)性、靈活性、可達(dá)性等方面具有優(yōu)勢的地面公共交通方式，例如快速公交、有軌電車等。

4.2.1 快速公交

杭州市快速公交曾經(jīng)聞名全國，由于道路時空資源緊張，目前這一主要依賴于公交專用車道的系統(tǒng)可挖掘的潛力十分有限。杭州市可以借鑒廈門市快速公交的經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)公交專用路。公交專用路是以高架、隧道等形式建設(shè)的不受橫向交通干擾的公共交通車輛專用道路設(shè)施。借助于公交專用路，快速公交的運(yùn)能、運(yùn)速可提高至接近輕軌的下限(分別為1.0～1.2萬人次·h-1、25～35 km·h-1)。其設(shè)置形式較靈活，可以沿規(guī)劃的軌道交通線位設(shè)置，未來隨著客流成長適時升級為軌道交通；也可以在具備設(shè)置條件且未規(guī)劃軌道交通的城市主要客運(yùn)走廊上設(shè)置；更可以設(shè)置在對公共交通運(yùn)營影響較大的主要擁堵路段。建議杭州市相關(guān)部門開展將上塘路—中河路高架道路改造為公交專用路的可行性研究，即把目前高架道路下10余條公交線路適當(dāng)整合后全部移至高架橋上通行，同時將在高架橋上行駛的機(jī)動車全部移至高架橋下地面道路通行，并重點(diǎn)解決好高架橋上公共汽車站的設(shè)置以及橋上、橋下公交線路的銜接等問題。

4.2.2 有軌電車

得益于車輛制造技術(shù)的不斷進(jìn)步，目前有軌電車普遍采用100人以上的大容量車廂，一般支持3～4節(jié)車廂的編組方式，因而其單向客運(yùn)能力可以高達(dá)1萬人次·h-1以上。這種大編組的運(yùn)營方式可以將同一通道上的多條公共交通線路整合為一條，顯著減少了通道內(nèi)營運(yùn)公共汽車的數(shù)量，從而為公共交通信號優(yōu)先的實(shí)施創(chuàng)造有利條件。同時，有軌電車的路權(quán)更為獨(dú)立，車站間距較大，其平均運(yùn)營速度可達(dá)到20～25 km·h-1。有軌電車適用于客流量大、公共交通線路重疊度高，但由于途經(jīng)環(huán)境、景觀敏感區(qū)域而不具備公交專用路設(shè)置條件的主要客運(yùn)走廊。杭州市曙光路—體育場路、慶春路、解放路、建國路等穿越市中心的主干路比較適合發(fā)展有軌電車。

4.3 經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

公共交通運(yùn)營成本的補(bǔ)償途徑主要包括票款收入和財政補(bǔ)貼，由于財政補(bǔ)貼一般為運(yùn)營成本與票款收入之間的差額，因此建立運(yùn)營成本核算體系、改革和完善票制是建立公共交通經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的重要工作。

4.3.1 建立運(yùn)營成本核算體系

公共交通運(yùn)營成本核算體系主要由成本構(gòu)成、成本基準(zhǔn)、核算規(guī)則三部分構(gòu)成。建議首先出臺相關(guān)政策規(guī)定，嚴(yán)格界定公共交通運(yùn)營成本的構(gòu)成。其次，通過對公共交通經(jīng)營數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、處理、發(fā)布的動態(tài)工作機(jī)制，準(zhǔn)確掌握行業(yè)成本的基準(zhǔn)水平。最后，制定科學(xué)合理的成本取值規(guī)則，規(guī)范運(yùn)營企業(yè)的成本核算行為。

4.3.2 改革和完善公共交通票制

城市公共交通不僅是一項(xiàng)基本的公共服務(wù)，而且還發(fā)揮著治堵、節(jié)能、減排等日益重要的社會功能。因此為了鼓勵公共交通出行，杭州市公共交通票制不應(yīng)再以補(bǔ)償營運(yùn)成本為主要目的，而應(yīng)主要用于防止“公地悲劇”，即免費(fèi)可能造成的濫用，進(jìn)而使其無法正常運(yùn)行的現(xiàn)象。基于這一功能定位的轉(zhuǎn)變，改革和完善杭州市公共交通票制的基本思路應(yīng)該是在維持低票價水平的基礎(chǔ)上，簡化票制結(jié)構(gòu)，完善票價優(yōu)惠政策。

1）維持低票價水平。

在政府財力允許的前提下，杭州市公共交通應(yīng)維持盡可能低的票價水平，這樣既能提升公共交通需求，又能杜絕濫用，從而最大限度地發(fā)揮公共交通在治堵、節(jié)能、減排等方面的正外部性效應(yīng)。

2）簡化票制結(jié)構(gòu)。

由于杭州市公共交通票制的主要功能由補(bǔ)償營運(yùn)成本轉(zhuǎn)變?yōu)榉乐埂肮锉瘎　保ㄗh改革現(xiàn)行的按公共交通方式(常規(guī)公交、快速公交、地鐵等)進(jìn)行分類、以乘車次數(shù)或距離為計價單位等與營運(yùn)成本掛鉤的計價方式，實(shí)行以出行次數(shù)為計價單位、同一次出行免費(fèi)換乘，不同公共交通方式實(shí)行同一票價的更為簡單合理的“一票出行制”收費(fèi)模式，從而為公共交通出行提供更大的方便和實(shí)惠。

3）完善票價優(yōu)惠政策。

公共交通票價優(yōu)惠分為市場型和政策型。市場型優(yōu)惠包括針對支付方式的優(yōu)惠(如預(yù)繳費(fèi)、電子錢包等)和針對使用頻率的優(yōu)惠(如月票、季票等)。建議進(jìn)一步加大市場型優(yōu)惠的力度，推出日票、家庭票、周末票、年票、浮動月票(自第一次使用起30天有效)等方便靈活的票價形式，以吸引更多人更頻繁地使用公共交通。政策型優(yōu)惠主要為針對特殊群體的優(yōu)惠(如老人卡、學(xué)生卡等)，建議合理限制政策型優(yōu)惠的使用時段和使用次數(shù)，確保公共資源使用的效率和公平。

4.4 限制小汽車

公共交通優(yōu)先發(fā)展不僅取決于公共交通系統(tǒng)的內(nèi)在因素，還受到諸多外部因素的影響。其中小汽車出行不僅直接分流公共交通需求，而且與公交車輛爭奪有限的道路資源，影響公共交通運(yùn)營服務(wù)水平。因此，加大對小汽車使用的限制力度，是實(shí)現(xiàn)公共交通優(yōu)先發(fā)展的重要配套措施。

4.4.1 限制小汽車使用

杭州市于2011年底對普通機(jī)動車(除公共汽車、出租汽車、應(yīng)急車輛以外的機(jī)動車)采取“高峰限行”措施，盡管取得了一定成效，但其不可持續(xù)性卻十分明顯。首先，按目前的機(jī)動車保有量增長速度，現(xiàn)行尾號限行措施的效果只能維持1～2年時間。其次，尾號限行措施缺乏進(jìn)一步加大力度的調(diào)節(jié)空間。無論是延長限行時段還是擴(kuò)大限行區(qū)范圍都無助于高峰時段擁堵區(qū)域的交通改善，而增加限行比例又僅剩下“5天限4天”這一唯一具有可操作性但卻十分極端的選擇。最后，由于缺乏車輛保有環(huán)節(jié)的總量控制機(jī)制，尾號限行帶來的暫時性的交通改善反而會刺激汽車消費(fèi)，進(jìn)一步增加道路交通壓力。

因此，杭州市今后限制小汽車使用的重點(diǎn)應(yīng)由限制出行向限制路權(quán)轉(zhuǎn)變，而限制路權(quán)的基本策略則通過“制堵”來“治堵”，即在有限的道路資源條件下，通過限制小汽車路權(quán)的方式換取公共交通運(yùn)行環(huán)境的改善，達(dá)到交通治堵的目的。“制堵”的具體措施主要包括加大公交專用車道的設(shè)置強(qiáng)度、恢復(fù)單向通行主干路為雙向通行。

1）加大公交專用車道的設(shè)置強(qiáng)度。

為了發(fā)揮公交專用車道對小汽車路權(quán)的限制作用，除繼續(xù)擴(kuò)大公交專用車道的覆蓋范圍，更應(yīng)重點(diǎn)加大其設(shè)置強(qiáng)度，即在道路資源最為緊缺的擁堵路段敢于犧牲機(jī)動車道為公交專用車道的設(shè)置或擴(kuò)容創(chuàng)造條件。建議重新啟動在重要交通走廊——天目山路設(shè)置雙向4條公交專用車道的工作；同時積極試點(diǎn)和探索在公交線路繁忙的雙向4車道道路設(shè)置公交專用車道。

2）恢復(fù)單向通行主干路為雙向通行。

2004年杭州市將兩條平行的東西向主干路(文二路、文三路)改造成一對單向通行的道路。然而，城市主干路單向通行是一種典型的小汽車優(yōu)先的交通組織措施，同時有悖于杭州市交通構(gòu)成復(fù)雜、道路網(wǎng)稀疏的道路交通特征。一方面，單向通行提高車輛通行能力的優(yōu)勢會因大量逆向通行的公共汽車和自行車大打折扣；另一方面，單向通行降低交通可達(dá)性的劣勢(如增加繞行距離等)會因鄰近道路相距較遠(yuǎn)而被放大。尤其值得關(guān)注的是，單向通行必然會造成城市主干路上逆向綠燈時長不足致使公共汽車通行能力大幅下降的問題，從而嚴(yán)重影響公共交通服務(wù)水平。鑒于此，建議交警部門抓住即將為配合地鐵2號線西北段(文二路)施工而進(jìn)行交通組織方案調(diào)整的時機(jī)，研究恢復(fù)文二路、文三路雙向通行的可行性。

4.4.2 限制小汽車停放

停車成本是影響選擇小汽車出行的重要因素。賦予停車供給以交通需求管理的職能，并引入停車收費(fèi)的市場化定價機(jī)制控制停車需求應(yīng)成為杭州市停車制度改革的方向。

1）發(fā)揮停車供給的交通需求管理功能。

現(xiàn)行的停車管理模式對建設(shè)項(xiàng)目停車設(shè)施配建標(biāo)準(zhǔn)一律采取下限控制，應(yīng)采取措施對這種模式進(jìn)行改革。結(jié)合區(qū)域差別化的交通管理策略，對道路交通擁堵嚴(yán)重的區(qū)域可采用配建標(biāo)準(zhǔn)上限控制的辦法，通過控制停車設(shè)施規(guī)模抑制機(jī)動車出行；對其他區(qū)域，可以將停車設(shè)施配建下限標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)。通過以上措施，在保證必要的停車設(shè)施規(guī)模的同時，通過彈性的配建標(biāo)準(zhǔn)讓市場決定停車設(shè)施規(guī)模，避免停車設(shè)施過度供給。

2）建立停車收費(fèi)的市場化定價機(jī)制。

首先，為市區(qū)道路停車設(shè)施的平均占用率(停放有車輛的泊位數(shù)占總泊位數(shù)的比例)設(shè)定一個目標(biāo)區(qū)間，一般可取85%～90%，保證既不浪費(fèi)停車資源又避免找不到停車泊位。然后，根據(jù)停車設(shè)施的實(shí)際使用情況，每個季度對停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一次調(diào)整。當(dāng)一個季度內(nèi)實(shí)際發(fā)生的停車泊位平均占用率高于目標(biāo)區(qū)間的上限時，則在下一個季度提高停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，反之，則降低停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；若實(shí)際發(fā)生的停車泊位平均占用率在目標(biāo)區(qū)間時，則保持停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不變。這一定價機(jī)制的特點(diǎn)是，作為調(diào)控目標(biāo)的停車泊位平均占用率直接與停車難易程度掛鉤，調(diào)控采取的是價格配置資源的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，可較好地兼顧公平和效率。由于監(jiān)測停車設(shè)施使用情況所需要的數(shù)據(jù)采集和統(tǒng)計分析功能可以通過杭州市城市管理委員會現(xiàn)有的智能化道路停車收費(fèi)管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)，因此這一定價機(jī)制的實(shí)施在技術(shù)上是可行的。

由上述定價機(jī)制形成的道路停車泊位收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以作為各類停車設(shè)施停車費(fèi)率的參照價。其中，實(shí)行政府定價的其他停車設(shè)施(例如國有停車場、停車庫等)的停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)與此參照價保持一致；實(shí)行政府指導(dǎo)價的停車設(shè)施的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)則允許在該參照價上下一定范圍內(nèi)浮動。

5 結(jié)語

優(yōu)先發(fā)展公共交通是解決城市交通問題的唯一可持續(xù)的辦法。然而，與中國城市規(guī)模宏大的軌道交通規(guī)劃建設(shè)形成鮮明對比的是，各城市近年來的公共交通行業(yè)改革成果卻不盡人意。獲得公共交通經(jīng)營權(quán)的單位基本還是長期壟斷的公共交通國有企業(yè)[5]，服務(wù)水平落后、運(yùn)營效率低下、政府監(jiān)管薄弱等問題突出，行業(yè)的公共壟斷實(shí)質(zhì)并未得到改變。只有對城市公共交通發(fā)展做好周密的制度設(shè)計、形成長效的工作機(jī)制、采取針對性的改革措施，才能使公共交通優(yōu)先發(fā)展這一國家戰(zhàn)略落到實(shí)處。本文提出的杭州市公共交通優(yōu)先發(fā)展的體制模式、工作機(jī)制和改革措施還有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)和完善。

[1]Mohring H.Optimization and Scale Economies in Urban Bus Transportation[J].American Economic Review,1972,62(4):591-604.

[2]杭州市綜合交通研究中心.杭州大公交系統(tǒng)優(yōu)先發(fā)展建設(shè)規(guī)劃及三年行動計劃[R].杭州：杭州市綜合交通研究中心，2011.

[3]杭州市綜合交通研究中心.2006－2011杭州市年度交通發(fā)展報告匯編[R].杭州：杭州市綜合交通研究中心，2012.

[4]徐以群，陳茜.城市公共交通服務(wù)水平的指標(biāo)體系[J].城市交通，2006，4(6)：42-46.XuYiqun,ChenQian.System ofLOS Indicators for Urban Public Transportation[J].Urban Transport of China,2006,4(6):42-46.

[5]Ken Gwilliam.Developing the Public Transport Sector in China:Issues to Consider in the Organization,Supply,and Regulation of Public Transport Bus Services[R].Washington DC:The World Bank,2010.