預(yù)算監(jiān)督制衡的新變化及努力方向

●寇鐵軍/東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授

預(yù)算監(jiān)督制衡的新變化及努力方向

●寇鐵軍/東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授

■十八大以來，隨著《預(yù)算法》、《財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等法律法規(guī)文件的修訂或出臺(tái)，預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制發(fā)生了一些新的變化，其主要表現(xiàn)在：第一，對(duì)預(yù)算編制的約束。第二，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的制衡。

預(yù)算監(jiān)督制衡，實(shí)質(zhì)上是預(yù)算監(jiān)督權(quán)對(duì)預(yù)算編制權(quán)和預(yù)算執(zhí)行權(quán)的一種制約機(jī)制。目前，我國(guó)政府預(yù)算監(jiān)督不盡人意的根源在于預(yù)算權(quán)的失衡，即在預(yù)算管理中，預(yù)算權(quán)分離制衡機(jī)制的不完善，導(dǎo)致政府預(yù)算不能對(duì)政府行為形成強(qiáng)有力的約束。而建立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督的分離操作權(quán)力制衡機(jī)制，是硬化我國(guó)政府預(yù)算約束、提高預(yù)算監(jiān)督效能的有效途徑。

十八大以來，隨著《預(yù)算法》、《財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等法律法規(guī)文件的修訂或出臺(tái)，預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制發(fā)生了一些新的變化，其主要表現(xiàn)在：

第一，對(duì)預(yù)算編制的約束。新修訂的《預(yù)算法》指出：政府的全部收入和支出都應(yīng)納入政府預(yù)算，同時(shí)對(duì)四本預(yù)算的功能地位、編制原則及相互關(guān)系也作出了規(guī)范。這些規(guī)定形式上是要求有關(guān)部門和單位編制預(yù)算時(shí)應(yīng)遵循相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，實(shí)質(zhì)上是對(duì)預(yù)算編制權(quán)的制約，即預(yù)算編制主體行使編制權(quán)時(shí)須細(xì)化編制的內(nèi)容，提高預(yù)算編制的科學(xué)性和規(guī)范性，為預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)造必要的基礎(chǔ)條件，便于預(yù)算監(jiān)督工作的實(shí)施，取得最大的監(jiān)督實(shí)效。

第二，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的制衡。在預(yù)算監(jiān)督工作中，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督是重中之重，而預(yù)算信息透明化是做好預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督工作的關(guān)鍵。新修訂的《預(yù)算法》提出要建立公開透明的預(yù)算制度，并明確界定了預(yù)算公開的內(nèi)容和時(shí)限，以及政府采購(gòu)情況公開、重要事項(xiàng)的情況說明等，這些都為細(xì)化預(yù)算公開劃出了法律邊界，而且，新修訂的《預(yù)算法》還建立了預(yù)算信息公開責(zé)任追究制度。原《預(yù)算法》只強(qiáng)調(diào)對(duì)違規(guī)使用預(yù)算資金追究行政責(zé)任，現(xiàn)在把預(yù)算公開責(zé)任提到同等層次來對(duì)待，這勢(shì)必推動(dòng)預(yù)算公開提速。隨著預(yù)算公開的推進(jìn)，預(yù)算信息逐步透明化，預(yù)算監(jiān)督主體可以依照更加清晰、精細(xì)的預(yù)算信息報(bào)告監(jiān)督政府的收支行為，使監(jiān)督工作不再流于形式，而可以真正落到實(shí)處。此外，財(cái)政部門集預(yù)算編制權(quán)、預(yù)算執(zhí)行權(quán)和國(guó)庫(kù)資金支配權(quán)于一身，其自由裁量權(quán)很大，出于部門利益最大化的動(dòng)機(jī)，其產(chǎn)生尋租行為的可能性也很大。《財(cái)政部門行使行政處罰裁量權(quán)指導(dǎo)規(guī)范》的出臺(tái)，為規(guī)范財(cái)政部門行政執(zhí)法作出了法律界定。這也是對(duì)財(cái)政部門執(zhí)法權(quán)力的一種有效制衡，規(guī)范財(cái)政行政執(zhí)法，保護(hù)其他部門、社會(huì)組織及公民的合法權(quán)益。

結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督制衡，今后努力的方向應(yīng)著重從以下兩方面考慮：

第一，相互制約。平衡預(yù)算權(quán)力配置，突出人大在預(yù)算監(jiān)督制衡機(jī)制中的作用，建立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督相分離的權(quán)力制衡機(jī)制，并匹配以合適的組織機(jī)構(gòu)，如獨(dú)立的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)、獨(dú)立的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)等。

第二，協(xié)調(diào)合作。重構(gòu)預(yù)算管理利益相關(guān)主體的共同治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)各預(yù)算權(quán)力主體之間的協(xié)調(diào)與合作，實(shí)現(xiàn)信息、技術(shù)共享，提高預(yù)算能力。■