公民參與公共預算的新技能與新策略：來自浙江省溫嶺市澤國鎮參與式預算民主懇談的案例研究

● 徐 楓

在地方政府創新實踐中，浙江省溫嶺市澤國鎮的民主懇談始終是一道亮麗的風景線。澤國鎮從2000年開始試行民主懇談，2005年以來又進一步將民主懇談引入公共財政預算，首創參與式預算民主懇談。《澤國鎮參與式預算民主懇談工作規程》指出：澤國鎮參與式預算民主懇談是指人代會召開之前，選民代表、人大代表等相關人員針對鎮政府的預算草案，通過各種形式深入參與和監督鎮政府公共財政預算，充分反映社情民意的一種活動形式。

政策的制定怎樣才能接 “地氣”？客觀上需要有一個讓公民參與進來的載體，民主懇談就是這樣一個載體。預算安排說到底是分“蛋糕”的過程，是分多分少、先分后分的事，錢就這么多，該如何花？先花在哪里？大家一起來商議。預算民主懇談就是把 “大道理”化作具體的“花錢”問題講給老百姓聽，這樣做的好處是顯而易見的：一方面可以將“難題”拋出去，由公眾和黨委、政府一起共同拿主意；另一方面可以讓社會來共同分擔決策風險。所以，預算民主懇談說到底是一種有用的利益協調機制和整合機制。

澤國的參與式預算民主懇談在懇談代表的產生上有著自己獨到的見解和做法。經過多年以來堅持不懈的努力，通過對新技能的不斷運用、新策略的不斷完善，澤國的參與式預算民主懇談現已基本形成了 “預算編制有審查、預算執行有監督、預算績效有評價”這一全口徑的循環體系，提高了政府權力運作的公開性和透明度，增進了決策的科學性和民主性。

一、懇談代表如何產生

參與式預算民主懇談的質量和實際效果是人們普遍關注的問題。參與式預算民主懇談真的有用嗎？究竟應該如何去參與？要回答這個問題，首先要明確“是誰在參與”？懇談代表是如何產生的？這是參與式預算民主懇談的關鍵問題。

在澤國參與式預算民主懇談的代表選擇中，隨機抽樣是一大顯著特點。為了充分體現代表的廣泛性和真實性，2005年和2006年，澤國鎮在全部預算中單獨劃出一塊，將全鎮公共建設項目逐一分解，先由通過乒乓球搖號隨機抽樣產生的“民意代表”對公共項目的優先性進行選擇，然后再在人代會上表決通過。2005年落實到“戶”，由每戶派出一人參加全鎮的隨機抽樣；2006年落實到“人”，在全鎮所有18周歲以上的選民中隨機抽樣。

項目預算的關鍵在于對優先性進行排序，什么項目是最緊迫的？對這個問題的回答，作為農村社區的每一個人都十分清楚，所以這一“角色”是人人都能擔當的。他們在被隨機抽中之后有了一種機會難得的“幸運”感，于是就進入到一個特殊的“場景”之中，在這個時候他們不是在為“我”做選擇，而是在為“我們”做選擇。而這一特殊的“場景”，正是羅爾斯語境中“原初狀態”(original position)下“無知之幕”(veil of ignorance)的狀態。因為在所有的選擇中，他們都不知道哪個項目最終會被選中。所以，相同的狀態和自我特性必將使他們的選擇公正合理。隨機抽樣將人們置于 “無知之幕”之下，即屏障了每個人的身份、地位、財富、金錢、稟賦和能力等等，將所有能夠干擾和影響人們進行公正選擇的事實、知識和信息全都過濾出去。換言之，將一切會引起人們陷入紛爭的特殊信息都排除在外，這無疑較好地解決了代表產生的“公正性”問題。

但這時的抽樣只是“簡單”隨機抽樣，“簡單”隨機抽樣具有統計學意義上的代表性。法國著名思想家盧梭在《社會契約論》中曾專門分析了選舉與抽簽的適用范圍，凡是需要專門才能的地方，就應該由選舉來充任；而抽簽則適宜于只需要有健全的理智、公正與廉潔就夠了的地方。當“某個角色人人都能擔當”時，人們就無法公平地讓這個人來擔當，而不讓另一個人來擔當，在這個時候，最好的辦法是抽簽。“因為抽簽時，人人的機會都是相等的，而且選擇也并不取決于任何人的意志?！?/p>

“簡單”隨機抽樣，隱含著一個重要的假設前提——“某個角色人人都能擔當”時適用，當面臨更為復雜情況時，在需要專門才能的地方并不適用?！昂唵巍彪S機抽樣所帶來的另一個問題是把“樣本”的差異性給忽略了，在講究全體包容性的同時也人為制造了局部的排他性，使“利益相關者”難以參與其中。在澤國的參與式預算民主懇談實踐中，當2008年將議題的范圍從項目預算擴大到全部財政預算時，由于參與范圍的過于寬泛而使懇談失去焦點，造成參與者在討論時面對一大串數字感到無所適從，懇談代表公共觀察和判斷能力的不足直接導致了參與質量的下降。

于是，如何完善代表結構就成了下一步“代表選擇”的一個重點。2010年為了解決區域不平衡問題，澤國鎮單獨拿出300萬元用于相對不發達地區的公共投入。這次采取的是從村民代表中隨機抽樣，并開始考慮由各辦公室（各線）根據分管的實際，在所屬精英中建立“參與庫”。因為在農村社區，精英的素質一般相對較高，具有一定的參政議政能力，在村民中也有一定的影響力和動員力。預算民主懇談會有一定數量的精英參與，可以提高懇談的質量。

2012年，澤國鎮嘗試采用選民、精英和人大代表三結合的方式進行參與。選民代表面向全鎮18周歲以上的全部選民，用乒乓球搖號隨機抽選，精英代表也通過乒乓球搖號從事先建立的參與庫中分層抽樣產生，選民代表和精英代表各100名，按工作屬性以線劃分為10個小組，與人大代表一起共同商議年度預算編制。這既保證了代表的廣泛性，又兼顧了分層利益群體的代表性，從實際的效果來看，懇談的質量相比以前有了較大的提高。

2013年，澤國鎮又作了進一步改進，主要體現在選民代表的產生上再一分為二：其中70名按戶籍隨機抽取，30名從上一年懇談代表中隨機抽取。根據《澤國鎮參與式預算民主懇談工作規程》的規定：選民協商懇談的樣本對象為戶籍在澤國鎮的選民，先將符合樣本條件的全鎮選民按村（居）劃為子樣本，按照千分之一的比例，產生第一部分懇談代表；為確保參與式預算工作的連貫性，從上一年懇談代表中抽取30%人員，產生第二部分懇談代表；再從澤國鎮預算審查監督參與庫中分線抽取100名各界代表，產生第三部分懇談代表。抽取方式為十進位編號乒乓球搖號隨機抽選。

在政策的制定中，決策的民主化與科學化是兩大基本構件。決策民主化的意義在于提高政策的包容性，決策科學化的意義在于降低決策的風險和代價。從決策民主化的要求出發，需要擴大參與范圍，建立一種能夠將所有受政策影響的成員都包容在內的機制；而從決策科學化的要求出發，又需要專家的質疑和辯論，對政策選項作可行性論證。在很多情況下，兩者時常處于一種魚與熊掌不可兼得的境地，允許擴大參與范圍似乎削弱了政策質量的要求。事實上，任何政策的制定都會涉及到兩種基本信息：公共性的和專業性的。前者與價值判斷有關，是公共政策所帶來的利益分配方面的信息，在這方面公眾具有信息上的優勢；后者是專業性的，就是公共問題所涉及到的只有經過專業訓練才能深入了解的信息，這時需要專家作技術標準的解讀。

有沒有可能將決策的民主化與科學化有機結合起來，在提高政策質量的同時進一步擴大公民的參與范圍？這在澤國參與式預算民主懇談的實踐中有一個日臻完善的過程。從“簡單”隨機抽樣到“分層”隨機抽樣，從按戶籍隨機抽樣到從建立參與庫和智庫中隨機抽樣。以選民、精英、專家、人大代表和智庫專家多方結合的方式體現了代表性，從而既擴大了參與面又兼顧了政策質量的提高。至此，在澤國參與式預算民主懇談中，參與面的擴大對應著“選民代表”，在“選民代表”中既有新代表，又有老代表；政策質量的提高對應著精英代表和智庫專家。

二、預算編制如何審查

（一）預算征詢民主懇談會

2013年12月24日下午，25日上午、下午，26日下午澤國鎮人大主席團分別在牧嶼、聯樹、西片、中片代表工作站召開2014年度預算征詢懇談會。會議由工作站負責人主持，鎮政府負責人參加互動對話。與會代表對澤國鎮2014年預算進行了認真的審閱，在全口徑預算、環境保護、美麗鄉村建設經費、民生工程、澤國大道等重點工程、三公經費、教育投入、農業發展、國有資產管理等預算資金的安排上提出了許多建議和意見。隨后，鎮政府召開了鎮長辦公會議，對征詢懇談所提的建議和意見進行認真討論商議，對涉及預算資金增減的項目進行初步調整，共調增預算項目11項，涉及預算資金883萬元，調減預算項目6項，涉及預算資金1099萬元。

（二）預算收入民主懇談會

預算收入是預算支出的前提和保障，編好財政收入預算對于明晰可用財力狀況，量入為出，保障收支平衡意義重大。為此，澤國鎮于2014年1月9日首次嘗試收入預算民主懇談，其目的在于使預算收入編制更加科學、合理。預算收入民主懇談會著重就收與支、重點與基本、理財與用財以及擬安排的土地出讓地塊進行懇談，并附有2014年與2013年財政收入預算對比表，以便于懇談代表作動態的、全面的比較分析。

參加預算收入民主懇談會的有：鎮人大代表，相關村黨支部書記，村民委員會主任。之所以主要以村“兩委”負責人為懇談對象，這是因為我國鄉鎮一級財政預算收入總體由兩大塊內容組成：（1）各類補助（包括體制補助、轉移支付補助、體制結算補助、專項補助等）；（2）非稅收入（包括土地出讓金返還、國有資本經營收入、國有資源有償使用收入、其他收入等），其中又以土地出讓金返還占大頭。在澤國鎮2014年全部預算收入5.775億中，土地出讓金返還達3.1億元，占全部預算收入的53.68%，而征用土地離不開村“兩委”的支持。

（三）選民代表協商民主懇談會

在預算征詢民主懇談會和收入民主懇談會的基礎上，2014年1月14日，澤國鎮通過隨機抽樣，以選民、精英、專家、人大代表和智庫專家相結合的方式，召開了2014年參與式公共財政預算選民協商懇談會。在這次懇談會上，與會代表們共提出86條建設性意見和建議，歸納起來有以下幾方面：加快澤國中學遷建，完善校網布局，均衡教育投入；加大治污力度，增加河道疏浚、拓寬補助，推進“五水共治”；加大美麗鄉村建設及農村道路改造，開通城鄉公交線路，全面帶動城鄉區域統籌發展；加大森林澤國和四邊三化投入，加強城市管理、治理力度，提升澤國小城市品位；加大天網工程、交通治堵、消防綜合整治等投入，夯實“平安澤國”的基礎；加強國有資產管理，拓寬收入來源等。據此，鎮人民政府對涉及資金增減的預算項目進行了重新調整，共調增預算項目8項，涉及預算資金1875萬元，調減預算項目7項，涉及預算資金5470萬元。

（四）預算修正議案

《澤國鎮預算審查監督試行辦法》第十三、十四和十五條規定：如果預算民主懇談之后對政府預算的修改仍感到不滿意的話，在鎮人民代表大會舉行會議的議案截止時間前，由五人以上鎮人大代表聯名，可以向大會主席團提出預算修正議案。修正權限包括：(1)削減；(2)否決；(3)增加，但必須同時提出其它支出項目的削減，以保持預算平衡。在修正議案表決之前，議案領銜人應先說明其理由，然后圍繞預算修正議案進行大會辯論。修正議案一經通過，鎮政府應當按照決議修改預算。

譬如在2014年2月12至13日人代會期間，大會主席團共收到代表提出的預算修正案6件，經審查最終確定將符合條件、反映最集中的2件提交給全體代表進行無記名投票表決。經過40多分鐘的大會集中激辯、交鋒之后，在100張選票中，“關于調增‘城市管理綜合治理’項目支出100萬元，削減‘百畝坦礦山開采’項目支出100萬元的議案”以83票贊成、16票反對、1票棄權獲得通過；“關于調增‘全鎮村級河道疏浚’項目支出100萬元，削減‘相對薄弱村建設扶持資金’項目支出100萬元的議案”則因為65票反對、4票棄權、31票贊成未獲通過。修正案提出之后通過與否都很正常，其意義在于：人大代表實際行使了這一權力，就政治倫理來說，這是一種權力的回歸。

三、預算執行如何監督

（一）制定“兩規程一辦法”

2013年2月22日，在澤國鎮第十六屆人民代表大會第三次會議上通過了 《澤國鎮預算審查監督試行辦法》、《澤國鎮參與式預算民主懇談工作規程》、《澤國鎮項目智庫運作規程》，使懇談、參與、審查、監督和程序更加制度化、規范化。

在《澤國鎮參與式預算民主懇談工作規程》中明確指出：“澤國鎮參與式預算民主懇談是指人代會召開之前，選民代表、人大代表等相關人員針對鎮政府的預算草案，通過各種形式深入參與和監督鎮政府公共財政預算，充分反映社情民意的一種活動形式。其主要類型有三種：選民協商懇談、專題民主懇談、代表工作站征詢懇談。”

《澤國鎮預算審查監督試行辦法》第二條規定：“預算的編制與預算民主懇談，預算的審查與批準，預算的執行與調整，決算的審查與批準，適用本辦法。”

參與式工程項目智庫對重大工程項目發揮咨詢、監督、評估等作用，按以下操作程序運行：“（1）依照參與式公共財政預算的年度安排，對次年的重大項目的規劃與安排，以書面形式向人大主席團提交合理性意見和建議；（2）定期做好實地調研、分析工作，并提交相關調整方案；（3）對重大工程施工單位及監理公司進行不定期監督，并及時反饋；（4）針對重大工程的實施情況進行評估，并以書面形式向人大主席團提供評估意見。”

（二）設立預算審查監督委員會

《澤國鎮預算審查監督試行辦法》第十九條規定：“受鎮人民代表大會委托，在鎮人民代表大會閉會期間，鎮人民代表大會選舉產生鎮財政預算審查監督委員會，負責對鎮財政預算執行情況的日常監督，鎮財政預算審查監督委員會可聘請若干個專家擔任顧問。預算審查監督委員會監督的內容包括：（1）鎮人民政府落實關于預算決議的情況；（2）組織預算收入情況；（3）預算批復和支出撥付情況；（4）財政性資金投入的重大項目預算執行情況；（5）財政投資項目的調整情況?！?/p>

鎮財政所每月將鎮財政預算收支報表送給鎮財政預算審查監督委員會審查。鎮財政預算審查監督委員會每季度聽取政府財政預算運行情況匯報，對財政預算的執行情況進行跟蹤監督，重點把握好財政資金的流向和流量。

（三）通過鎮人大主席團和人代會優化預算結構

根據《澤國鎮預算審查監督試行辦法》第二十一、二十二條規定：預算執行過程中，遇有下列情形的：（1）總預算中項目支出超過5%至20%的增減，（2）單個項目支出300萬元以上的預算調整，（3）當年新增政府性投資單個項目300～2000萬元以下的，鎮人民政府應當以書面的形式報告鎮人大主席團進行審批?？傤A算中項目支出超過20%（不含政策性調整）的增減，或當年新增政府性投資單個項目2000萬元以上的，必須進行預算調整。鎮人民政府應當編制預算調整方案，提交鎮人民代表大會審查批準。預算調整方案應當列明調整的原因、項目、數據、措施及有關說明。自預算調整方案提交之日起的三十日內，鎮人大主席團應當組織召開人民代表大會，并按本辦法有關規定審查批準鎮人民政府提交的預算調整方案，未經批準，不得調整預算。

四、預算績效如何評價

在澤國鎮參與式預算民主懇談的 “連續劇”中，經過十年的不斷探索、領域的不斷擴展、形態的不斷豐富，基本形成了鎮人代會前對預算進行初審、人代會時強化預算審查、人代會后開展跟蹤監督這一系列預算審查監督體系，但唯獨缺少最后對預算執行情況的評價和運用?？冃ьA算是預算方法上的一種創新，是將政府預算建立在可衡量的績效基礎上，把預算資源的分配與政府部門的績效聯系起來，強調結果、責任和效率，從而提高財政支出的有效性。績效評價是運用科學規范的考核方法、量化指標及考評標準，對部門為實現其職能所確定的績效目標的預算執行過程及結果所進行的綜合性分析、評價和報告。在治理現代化的時代背景下，從充分體現財政是國家治理的基礎和重要支柱的要求出發，對預算績效進行評價就成了澤國鎮完善“全口徑預算決算審查和監督體系”的重要一環。

2014年5月30日，澤國鎮首啟預算績效民主懇談會，對城建線2013年預算績效進行評價。整個過程由以下幾個部分組成：自評報告、分組討論、大會集中詢問、評價意見、滿意度測評、大會總結。

（一）自評報告

首先由鎮政府分管負責人對城建線2013年項目預算執行情況作自評報告。本次績效評價涉及城建線中小市政建設、污水管網建設、農村公路建設、澤國大道等105個項目，預算安排15771萬元，占全鎮去年項目支出預算的35.7%。2013年預算執行13060萬元，預算執行率82.81%。其中管理類40項、工程類57項、兩者交叉的8項。項目完工已結算29項、3190.8萬元，完工審計中8項、1078.2萬元，完工待驗收10項、1565萬元，未招標1項、200萬元，管理類未使用2項、90萬元，其余均在施工中。預算執行數高于預算數的6項，預算執行數明顯少于預算數的12項。

在預算執行過程中尚存在以下若干問題：（1）項目推進存在困難。從2013年的工程進展來看，工程項目普遍存在報批復雜、工程落地難、干擾多等現象，導致有些項目沒有按期完成目標任務，預算執行率不夠理想。（2）工程管理不夠精細。城建線工作技術性要求比較高，特別是在當前大小工程項目比較多的情況下，從工程立項開始到設計、預算、招投標、工程管理、投資控制、結算等都需要一系列的專業人員參與。然而，城建線自身技術力量不夠，社會聘用專業人員價格又高，并且難以聘到負責任的人員，這導致工程管理不夠精細，存在管理不到位的問題。（3）預算安排不夠精準。年初項目預算編排不夠準確，中小市政項目尤其如此，導致預算安排金額和合同價格脫節，降低了資金利用效率。綜合來看，雖然城建線大部分項目已按照預算安排順利實施，但一部分項目由于政策處理、項目報批以及建設管理等原因未執行到位。

（二）分組討論、大會集中詢問

“去年的市政養護隊預算200萬元，執行了140萬元，錢不僅沒花光，也沒花好，因為村級道路養護根本沒達到理想效果。”

“公共自行車設立時預計日借車量能達到3000人次，但是實際使用量是1800人次。這當然有一個發展的過程，但也與網點設置不合理有關。然而，公共自行車項目在2013年預算300萬元的情況下實際使用了353.3萬元，資金使用超出了預算卻沒有體現出應有的社會效益。”

“村級污水管網建設使用了741.2萬元，但相當一部分管網是毫無用處的。前年建設村級污水管網時，設計人員根本沒有到實地進行踏勘，只根據地形圖就直接設計出了施工圖紙，這導致有些管道收集污水的進水口比通往污水池的出水口還要低，這樣污水又怎么流得進污水池，整個工程不就報廢了嗎？”

充滿“火藥味”的績效評價現場讓坐在前排的市政養護隊、污水處理廠、公共自行車中心等多個城建線相關負責人如坐針氈，面對代表們的疑問，他們要一一作出解答。

（三）評價意見

根據自評報告，鎮人大主席團認為城建線工程項目存在面廣量大，辦公室人員與專業人員短缺，項目推進落地難、干擾多，工程普遍存在報批難等問題。但在這種情況下，城建線依然能攻堅克難，取得高執行率實屬難能可貴，他們對城建線2013年度預算績效總體評價較好。

鑒于人大對績效評價工作仍處于探索階段，此項工作還需不斷完善，主席團認為：（1）城建線提供的自評報告只反映了預算執行情況，離績效評價要求尚有差距；（2）項目支出的管理費用不夠明細化；（3）匯報材料與明細表數據對比有些出入較大，但大多執行數與預算數相同，邏輯性差；（4）有少數項目超預算或明顯少于預算；（4）合同價與結算價沒有分開；（5）完工待驗收的10個項目在原因上沒有作出說明等等。

對于存在的差距，主席團建議：（1）要進一步完善預算編制方法，加強預算安排的指導與支撐作用，使預算安排更加科學、合理；（2）在預算執行過程中，從項目招標、項目實施、預算變更、項目竣工驗收到項目結算都要建立完整的臺賬登記制度；（3）要逐步建立自我績效評價機制，制定評價的辦法、標準、規范和目標；（4）要強化對施工隊伍和監理隊伍的監督和管理，確保施工進度，同時加強對工程質量和安全的管理；（5）要提高自身人員的素質，提高管理和監督水平，進一步提高執行率。

（四）滿意度測評

代表和選民們還針對城建線2013年度涉及的9大項、41小項的建設項目進行了滿意度測評，測評意見分：好、較好、一般、差四個等級，鎮人大主席團整理后將統一提交給鎮黨委、政府，并督促相關部門加以整改。

（五）大會總結

鎮人大主席團主席在最后的總結中指出：（1）這一次對城建線工程項目，無論資金數額多少，全部納入績效評價，就是為了樹立這樣一種理念：花納稅人的錢不是多少的問題，即使金額很小的項目，也應該有一個評價和說法；（2）績效評價就是為了查找問題、改進工作，把情況說清、說透之后才能確定下一步該如何處理；（3）這是為了實現預算監督從“管住”向“管好”轉變，從使用“對與錯”向“好與壞”轉變，從注重資金投入向注重支出效果轉變；（4）“評價要落實，整改有說法”，績效評價關鍵在于結果的落實、運用，績效評價結果可以作為下次調整預算項目資金的依據，對績效差而沒有特殊原因的項目，在安排預算時從緊考慮，對績效預算優良的項目優先安排或者適當予以傾斜；（5）通過這次績效評價，一方面實現了“預算編制有審查、預算執行有監督、預算績效有評價”，讓參與式預算審查監督形成了一個完整的循環體系，另一方面既評價了去年、又推動了今年、更促進了明年的工作，使今后的預算編制更加科學、細致；（6）預算績效評價工作才剛剛起步，對照規范要求、按照科學的評價標準尚有很大差距，今后需要通過方方面面的積累加以完善提高。從長期來看，三年之后，我們就可以開展項目縱向對比來驗證我們今天績效評價工作的成效。

會后，鎮人大主席團將認真梳理和總結本次績效評價工作，積累有益經驗，不斷完善深化，使之常態化、制度化和規范化。鎮政府要將預算管理工作與人大預算監督統一協調起來，推動本級預算管理與績效監督從工作層面上升到制度層面，使之成為完善“全口徑預算決算審查和監督體系”的新起點。

五、結語

公民參與是協商民主的基本要求，民主懇談是協商民主的中國版本，講的是中國基層的地方故事。澤國的參與式預算民主懇談對代表的產生有著自己獨到的見解和做法，從“簡單”隨機抽樣到“分層”隨機抽樣，從按戶籍隨機抽樣到建立參與庫和智庫進行隨機抽樣，以選民、精英、專家、人大代表和智庫專家多方結合的方式體現了代表性，從而既擴大了參與面又兼顧了政策質量的提高。

“預算編制有審查、預算執行有監督、預算績效有評價”是構建“全口徑預算決算審查和監督體系”的基本要求，這在澤國正逐漸形成一個完整的循環體系?！邦A算編制有審查”，在人代會之前有預算征詢民主懇談、預算收入民主懇談、選民代表協商民主懇談，在人代會期間設置預算修正議案；“預算執行有監督”，以“兩規程一辦法”的制定、預算審查監督委員會的設立、通過鎮人大主席團和人代會優化預算結構，使監督“落地生根”；“預算績效有評價”，既評價了去年、又推動了今年、更促進了明年，讓“全口徑預算決算審查和監督體系”形成了一個完整的循環體系。

澤國的參與式預算民主懇談正日臻完善，隨著新技能與新策略的不斷運用，其方法、過程與步驟對于創新公民參與形式、拓寬民意渠道和完善民主決策機制具有積極的借鑒意義。