預決算公開應是釋疑而不是存疑
———從廣州市曬部門決算說起

●林江/中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授

預決算公開應是釋疑而不是存疑
———從廣州市曬部門決算說起

●林江/中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授

■曬部門決算是釋疑而不是存疑，地方政府應按照新《預算法》的要求，進一步提高財政透明度。

近年來，隨著我國財政透明度的不斷提高，地方政府被要求向公眾公開部門的預決算情況。自廣州市于2009年首次把政府部門預算掛網后，全國各地陸續向公眾曬三公賬本和預算支出。盡管不同地區對當地政府曬三公賬本的“質量”評價不一樣，但是財政透明度的不斷提升還是得到了大眾肯定。2014年10月下旬，廣州市集體曬2013年度的部門決算，包括三公決算以及會議費的支出決算，此舉在全國的省會城市中又開了先河，值得稱贊。

廣州市財政局在總結以往部門預算公開不足的基礎上，專門給各部門提供了一個模板，各部門按照模板的要求將決算報告掛網。模板對相關的決算表以及科目決算數字的增減都提供了說明，值得一提的是，模板里有一個部分專門介紹部門的工作，相當于是部門的績效評價報告。筆者認為這部分主要用來回應公眾對有關部門所花財政資金的質疑，換言之，報告想說明的是，本部門是做了不少事的，所花的錢是物有所值的，可見廣州市財政局的良苦用心。讓筆者眼前一亮的，還有部門所曬的賬本中，專門把非稅收入單列出來，市財政局肯定知道，在現行財政管理體制下，曬部門的非稅收入意味著什么，也知道非稅收入公布出來后公眾和媒體會“窮追猛打”，因而有些部門是不太情愿公布非稅收入的，明知有些部門不愿為而堅持為之，說明該市財政局的確勇氣可嘉。因此，我們不必太苛求這次的集體曬部門決算和三公決算要做到無懈可擊。

然而，隨著新《預算法》的公布并即將付諸實施，地方政府在提高財政透明度上要做的事情越來越多，要求也越來越高。按照新《預算法》對建立全口徑預算管理制度的要求，政府錢袋子里的每一分錢，都需要接受人大的監督，政府花的每一分錢，都需要得到人大的批準，其中當然包括非稅收入，而且非稅收入不是公布一個數字就可以了，還必須公布非稅收入的來源以及用途，如果公眾根本就不掌握相關信息，又何來監督呢？值得一提的是，該市還有數個部門沒有按要求公開部門決算，也有少數部門沒有按照統一要求的格式來公開，可見并非所有地方政府部門都是抱著開誠布公的態度來看待部門決算公開的。而這些現象是部門沒準備好而推遲公布，還是心存抵觸根本就不想公開？

從理論上講，部門決算和三公決算的公開是希望釋除公眾對政府部門在過去一個財政年度里所花的錢是否物有所值的疑慮，坦率地說，這么多部門一下子把這么多的表格、科目、數字堆在公眾面前，如果沒有人用通俗易懂的方式進行書面或者口頭解讀，普通民眾很難讀懂。例如，除了對三公經費與上一財政年度的增減數作出說明外，是否可以把預算數與決算數放在一起，然后對預決算的數字差額作出解釋？事實上，公眾更關心的，是相關的數字差額是如何形成的，是因為不可抗力導致某項目需要追加預算，從而導致決算數大于預算數呢，還是當初部門的預算能力和預見能力均不足所致？還是部門有意為之，為了讓項目預算能夠順利在人大通過，有意把項目“斬件處理”，把大項目分拆成若干個小項目所致？

2015年1月1日起，新《預算法》正式生效，意味著此后地方政府難以輕易進行預算調整了，確有需要進行預算調整的，也必須經過同級人大的批準。可見，市財政局要求政府部門集體曬決算，包括公開部門非稅收入，其實是提前“練兵”，讓部門對公眾的意見和反應做到心中有數，并作出得體且有效的回應。從這個角度看，沒有按照要求曬賬本的部門可能失去了一個與公眾就部門決算和三公決算數字和情況進行有效互動的機會。

其次，前文所述廣州市財政局的相關模板有專門一部分介紹部門在過去一年的工作情況以及所取得的成績等等，由于相關的工作總結與決算表格所披露的決算支出并非一一對應關系，可能會讓公眾對決算支出數字更加存疑了：公眾在肯定工作成績之后會想，真的需要花那么多錢嗎？是否花少一點錢也可以做成報告中所說的那些事情呢？對于這些疑問，部門決算報告并沒有給出答案。有人說，政府部門對有些事情書面難以說明清楚，怎么辦呢？筆者認為可以由市財政局在相關部門的決算報告掛網后，牽頭召開聯合記者招待會，由各相關部門的負責人參加，當場回答記者和公眾提出的問題。換言之，書面報告不盡之處，由部門負責人通過口頭回答公眾質詢的方式進行補充，這樣，才能避免出現本是釋疑結果卻變成存疑的局面。

最后，回到公眾對非稅收入的來源和用途方面的疑問，筆者相信，各部門，尤其是擁有法定權力的部門所產生的龐大非稅收入，最終還是會按照要求，要么納入預算管理并入庫，要么納入財政專戶。但是為什么各部門納入預算管理并入庫的非稅收入比例如此不一樣？為什么有些是2013年當年入庫，有些是到了2014年之后才入庫？是預算法、國庫管理辦法要求所致，還是部門行使了自由裁量權？還有，那些沒有納入預算管理但是卻納入了財政專戶的非稅收入，市財政局是否知情？如果答案是肯定的，那么市財政局有沒有行使財政監督的職能，督促相關部門盡快把財政專戶中的非稅收入納入預算管理并盡快入庫呢？這些都是公眾閱讀了地方政府部門決算報告之后可能的存疑之處。筆者認為，曬部門決算是釋疑而不是存疑，地方政府應按照新預算法的要求，進一步提高財政透明度。■