政府非稅收入征收管理問題探究

●倪育芬

政府非稅收入征收管理問題探究

●倪育芬

政府非稅收入作為財政收入的重要組成部分，是政府參與國民收入分配和再分配的一種重要形式，在政府收支管理，特別是基層政府收支管理中占有舉足輕重的地位。加強和規范政府非稅收入征收管理，嚴格收支兩條線管理，做好“以票控收”、“應收盡收”，切實提高非稅收入信息化管理水平是“數字財政”建設的必然要求。本文擬根據實際工作中碰到的具體問題，對此進行原因分析并提出對策建議。

政府非稅收入，是指除稅收和政府債務以外，由國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體和其他組織（以下統稱執收單位）依法通過征收、收取、行政處罰、刑事處罰或者募集、受贈等方式取得的資金。具體包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、彩票公益金，以及按照規定上繳財政的國有資本經營收入，行政處罰、刑事處罰的罰沒收入，以政府名義接受的捐贈收入，應當納入政府非稅收入管理的其他資金。

一、政府非稅收入征收管理的歷史演變

（一）起始階段

政府非稅收入概念起源于預算外資金。預算外資金最初泛指各種行政事業性收費、政府性基金、專項收入、主管部門集中收入等，因為管理較為松散，基本采用“誰收取、誰所有、誰使用”的資金管理模式，多數未納入財政預算管理甚至未納入財政專戶管理，故名之“預算外資金”。

隨著改革的推進、管理的加強，部分行政事業性收費也納入了財政預算管理。捐贈收入、彩票公益金、國有資產和國有資源有償使用收入等也被納入財政管理的范圍。預算外資金的概念漸漸不能適應改革的需要，政府非稅收入概念應運而生，這標志著我國在建立公共財政體系、規范政府收入機制上向前邁出了可喜的一步。政府非稅收入與預算外資金相比，不僅僅是范圍的擴展，管理方式的改變，更是一個質的飛躍。政府非稅收入與稅收并列，這樣從理論上就把政府非稅收入擺到了與稅收同等的高度，提高了政府非稅收入的重要性。

（二）推進發展階段

2004年，財政部發布《關于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜【2004】53號)，正式吹響了政府非稅收入管理改革的號角?！锻ㄖ返南掳l對政府非稅收入管理改革起到了很大的促進作用，進一步明確了政府非稅收入管理范圍，確定了大的指導方針。從地方到中央，對于政府非稅收入管理都有了不同程度的加強，制定了一系列政策，采取了一些有效措施，對于強化政府非稅收入管理起到了一定的積極作用。一是很多地方財政部門都陸續成立了政府非稅收入專職管理機構，為加強政府非稅收入管理提供了組織保障。二是制定了一些地方性政府非稅收入管理法規和文件，為全國性立法作出了有益探索。三是將政府非稅收入納入部門預算編制范圍，通過編制綜合財政預算實現了財政收入的統籌安排。四是建立了政府非稅收入年度稽查制度，加大了對政府非稅收入的監督管理。五是強化征管措施，加強了征收管理，實行了收繳分離制度，有效地杜絕了執收環節截留坐支行為的發生。

（三）深入發展階段

隨著“金財工程”網絡化建設向縱深發展，非稅收入征收管理的信息化水平不斷得到提高，經過多年的試點推廣和積累，“執收單位開票、商業銀行代收、財政部門監管”的執收方式發展成熟，從而真正實現執收單位、代收銀行、財政部門三方的實時數據共享、數據同步并保障數據安全。改革推行幾年來取得了一定的成績，但也存在不足。不足之處主要表現為：與稅收征收管理相比，非稅收入的征收管理法制化水平不高，執法的剛性不強；統一規范的管理模式尚未建成，政府非稅收入各地管理水平參差不齊，認識不一；預算外資金管理的觀念和模式未徹底改變，非稅收入未及時繳庫、會計核算科目設置混亂、賬實不符、財政票據使用不規范等問題還時有存在,距“金財工程”“數字財政”建設要求的規范化、科學化、精細化管理還有很大差距。

二、當前政府非稅收入征收管理存在的問題

（一）非稅收入未及時繳庫

經過非稅收入“收支兩條線”管理的深入推進，原有單位多頭開戶、自收自支、截留挪用等粗放型的非稅收入征收和管理已不復存在，大部分單位已嚴格執行“收支兩條線”管理。隨著“小金庫”專項整治工作的深入開展，不繳財政專戶情況已基本杜絕。但在新的征管模式下，特別是集中匯繳的單位，到目前為止，由于在分散征收或特殊情況的征收項目中，對非稅征管征收金額達多少以上或多長時間以內必須上繳并沒有像《稅收征管法》那樣對稅款征收的上繳期限做明確而具體的規定，由此造成對非稅征收的及時性、繳庫管理的足額性認識不足。如在工業區塊或鄉鎮，受各種因素的影響，存有國土出讓金的預收款征收，有些地方存在國有資產處置收入的過渡戶匯繳征收，罰沒收入因處罰辦案科室與財務科室間的執罰情況核對、發票開具不及時或繳款人繳款信息填寫欠詳細，都有可能造成非稅收入的未及時入庫甚至跨年度繳庫。

（二）非稅收入會計核算科目設置混亂

財政部每年印制《政府收支分類科目》，各單位的收支核算按類、款、項、目進行科目編碼，每年按要求進行修改和調整，各省根據實際情況及上級有關文件精神進行適當補充。但從各年會計信息質量檢查情況看，由于受單位會計人員業務水平參差不齊、人員變動頻繁、信息系統串戶等因素的影響，非稅收入日常科目設置混亂。如有的單位為私設小金庫，把考務費收入、業務費收入等計入“往來款”核算；國土出讓金收入本應按“政府性基金”核算，而鄉鎮和工業區塊卻計入“往來款”核算。

（三）非稅收入賬實不符

一方面由于執收單位實行“收支兩條線”管理，除集中匯繳外，大部分實現非稅收入的國庫或財政專戶直接上繳，單位不再設有過渡戶征收，因此很多單位淡化了對非稅收入的會計核算，既沒做非稅收入的收支核算，也沒做收支臺賬，導致執收單位、代收銀行、財政部門的三方對賬工作成為“一紙空文”。執收過程中有可能產生單位未及時開票、開票時執收碼使用錯誤、銀行收入錄入串戶、財政記賬錯誤等導致賬實不符的情形卻無從發現。另一方面是歷史遺留問題，涉及2004年或2005年新舊會計制度交接過程中產生的錯誤，再加上對賬不及時、單位會計責任性不強而造成收入未及時繳庫、歷年結余不實、“新任會計不理舊賬”等問題，長期累積就導致賬實不一。

（四）非稅收入票據使用不規范

一是有的單位由于沒有專人、專柜、專賬管票，管理人員不穩定、業務不夠熟悉而導致票據遺失。二是票據使用種類不準確，票據混開、串用、超范圍使用，如罰沒收入、捐贈收入等用“往來款”開具，領用票據后長期不驗票，跨年度使用，使用過期票據等。三是票據管理人員變動時交接手續不全，票隨人走，造成票據丟失；有的沒有領用、回交登記，教育收費中存在手工票的拆本使用、分散填開等問題。四是票據存根檔案管理薄弱，特別是醫療票據，因用量大，使用頻繁，各醫療機構都未能按要求納入會計檔案管理，因此領用、繳銷、保存等不合規性、隨意性問題都有待解決。

三、強化非稅收入管理的對策及建議

（一）應收盡收，強化非稅收入繳庫管理

以“金財工程”深入發展為契機，以“數字財政”建設為抓手，嚴格“收支兩條線”管理，嚴防過渡戶征收。要統一思想，摒棄部門利益格局，執收單位、代收銀行、財政部門應各司其職，建立健全三方合作機制，強化單位內部處罰辦案科室與財務科室間的執罰情況核對，提高非稅征管信息化、網絡化、科技化征收水平。為減少預收款行為的發生，對于國有出讓金收入、國有資產處置和有償使用收入的征收管理,國土、國資、財政等部門應多方合作，杜絕“未批先供”行為產生，嚴禁國有土地出讓和國有資產處置的過渡戶征收。

（二）規范管理，科學設置非稅收入會計核算科目

通過對行政事業單位會計從業人員進行財務知識培訓和財政會計信息質量監督檢查來提高單位財務人員的業務知識，增強會計人員財務管理水平。嚴格按財政部《政府收支分類科目》或上級有關文件精神，科學、合理、合規的設置非稅收入會計核算科目。為規范管理，由系統開發軟件公司對科目進行初步設置和更新調整，各地在一定范圍內對授權科目內容進行調整，對于不合規或錯誤的科目設置，系統將自動給出建議修改信息提示以滿足各單位的非稅核算需求。

（三）細化管理，做好非稅收入會計對賬工作

按照最新《行政事業單位會計制度》規定，單位可根據實際情況自主選擇賬務處理方法。一是直接繳庫或繳財政專戶。因為單位只負責征收管理，款項不通過執收單位的過渡賬戶匯集，單位可做備查登記，也可通過借記或貸記“應繳財政款”、“應繳財政專戶款”進行總賬科目核算，以此反映財政專戶管理資金的收繳情況。二是集中匯繳。取得應繳財政專戶的款項時，借記“銀行存款”等科目、貸記“應繳財政專戶款”、“應繳財政款”科目，上繳時應做相反會計分錄。為做實會計核算，在細化日常開票、征收、繳庫核對工作的基礎上，應強化年終結余結轉資金的對賬核實工作。

（四）以票管收，強化非稅收入繳庫管理

鑒于財政票據種類繁多、格式各異，應積極探索新的財政票據管理思路。一是對票據實行“年票”管理，當年有效，不跨年度使用；二是在精簡、統一財政票據管理的基礎上，做到票據與項目相結合、票據與收入相結合、票據與稽查相結合；三是提高財政票據電子信息化管理水平，以完善政府非稅收入收繳管理信息平臺建設為主導，逐步減少手工票使用，增加電子版票據種類，以實行執收單位開票、商業銀行代收、財政監管的全程實時管理模式，通過強化信息化管理、加大監管力度、規范票據使用來真正實現“以票管費”、“以票控收”?！?/p>

浙江省磐安縣財政局）