貧困村互助資金的實施成效及發展對策——以甘肅省為例

楊夏林，厙治敏，張高平

（1.甘肅農業大學經濟管理學院，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省扶貧開發辦公室，甘肅 蘭州 730070；3.甘肅省人民政府研究室，甘肅 蘭州 730070）

要幫助低收入和相對貧困人口的發展，就需要在物質和人力資本領域進行投資。多年來，各級政府在貧困地區的物質和基礎設施領域進行了大量的投資，特別是農村扶貧開發綱要實施以來，通過整村推進大幅度改善了貧困社區的生產和生活條件。在基礎設施改善以后，生產性發展資金的不足已成為制約貧困地區農戶進一步發展的重要因素。然而我國農村金融改革滯后，針對小農的金融機構和產品發育嚴重不足。在農村金融改革進展緩慢和中低收入農戶信貸需求無法滿足的背景下，政府扶貧部門開始探索為貧困地區的農戶提供資金支持的其他途徑。村級互助資金就是在借鑒國際和民間組織信貸扶貧模式的基礎上，由政府的扶貧部門和財政部門共同利用財政扶貧資金使用方式的一種改革和創新，在一定程度上彌補了貧困地區農村金融市場發育的不足[1]。甘肅省作為全國首批試點省份之一，自2006年開始試點以來，互助資金已經取得較大的成效，但也不可避免存在著一些亟待解決的問題，筆者試圖就此提出一些建議，以期為政府部門的下一步試點推廣工作提供參考依據。

1 甘肅省貧困村互助資金基本制度安排

1.1 資金來源、規模及所有權

互助資金原則上由四部分構成，即財政扶貧資金、村民自愿繳納的互助金、無任何附加條件的捐贈資金和互助資金的增值部分。從甘肅省的實際情況來看，財政扶貧資金占87.6%，村民繳納的互助金占10.3%，其他資金主要是占用費收入，占資金總額的2.2%。甘肅互助資金組織的資金規模各地不一，財政扶貧資金每個村撥付的款項也從10萬～50萬元不等，但總體來看，單個資金互助組織的規模都偏小。財政扶貧資金和捐贈資金及其增值部分歸全體村民所有，會員繳納的互助金及增值部分歸協會成員所有。

1.2 借還款規則

由于互助資金規模偏小，借款金額大多集中在3 000～5 000元。從實際運行情況來看，單筆最低借款額為400元，最高為10 000元。還款期限3～12個月不等，具體按照當地的實際情況確定。占用費率呈逐年遞增趨勢，2012年甘肅省平均占用費率為9.6%，最高達到12%，最低僅為4%。還款方式采取整借整還和整借零還的還款方式，其中整借零還更具有優勢。分期還款降低對富裕戶的吸引力，減少借款人和擔保人一次性還款的壓力和降低互助社資金風險。資金使用范圍圍繞本村農戶生產、生活需要來借貸，具體由村互助社自主確定。借款由農戶自愿提出申請，互助小組成員簽名擔保后將申請書逐級上交到小組長，由小組長提交互助社進行審查確定，確定后管委會要與農戶簽訂借款合同，辦理有關財務手續。

1.3 組織管理

如圖1所示，互助資金的組織管理機構主要由4個層面組成：國家層面、省級層面、縣（鄉鎮）層面和村級層面[2]。

圖1 互助資金組織管理機構組成Fig.1 Constitution of management organization for mutual funds

1.4 監管體系

互助資金的外部監管由縣級及以上指導部門負責，指導部門是扶貧和財政部門。扶貧部門負責試點的組織實施、能力培訓和檢查監管等工作；財政部門負責撥付試點資金、開展對財會人員的培訓、強化資金管理使用情況的監督管理等?；ブ绲膬炔抗芾頇C構是理事會和監事會。理事會是互助社的執行機構和日常管理機構，負責互助資金的運行和管理；監事會是互助社的日常監督機構，負責監督資金運行和理事會的工作。理事會一般由3～5名成員組成，包括理事長、會計、出納等。監事會一般由3人構成，要求至少有1名貧困戶。

2 貧困村互助資金取得的成效

2.1 緩解農戶資金需求，增強扶貧投資的針對性

貧困村互助資金的實施為農戶的普遍參與提供了機會，村民不僅能夠根據自己的需求來自主選擇生產項目，而且可以參加互助資金的管理和決策過程。這一制度設計使得財政扶貧資金能夠按照貧困地區農戶的真實需求得以使用，增強了扶貧投資的針對性。特別是貧困家庭和特殊群體可以從貧困村互助資金中優先獲得資金支持，發展生產和增加收入，與其他的金融扶貧相比，貧困瞄準度更高。截止2013年12月，甘肅省共有11 553戶農戶得到貸款支持，其中貧困戶為10 590戶，占借款總農戶的91.6%。

2.2 不斷壯大扶貧產業基地，促進優勢產業的發展

互助資金不僅解決了農戶借貸困難的問題，更重要的是可以依據當地優勢資源整村推進發展特色產業，培育壯大區域經濟的增長點。互助資金圍繞甘肅省五大支柱產業，支持試點村的草食牲畜、林果、蔬菜、中藥材等基地，使新技術、新品種的推廣應用率達到80%以上。以安定區稱鉤鎮花園村為例，該村通過互助資金項目扶持貧困戶發展，以肉羊養殖為主的增收產業為重點，同時搭建貧困戶融資平臺，建立扶貧開發長效機制，效果十分顯著。

2.3 創新扶貧資金使用管理機制，提高資金的使用效率

在貧困村建立互助資金，把原先一次性投入的資金轉變為周轉使用的資金，把原來公共投入無法細化到個人的資金轉變為貧困村村民人人擁有平等使用權利的資金。這種財政資金使用方式的有益嘗試，較好地解決了當前扶貧開發中的一些矛盾。特別是互助資金歸民所有，有償周轉使用，在一定程度上放大了財政扶貧資金規模，提高了資金的使用效率。同時，通過吸收農戶互助金和其他資金，互助資金的總量和帶動效應進一步擴大，緩解了資金供求矛盾。

2.4 激發農戶積極性，培養農戶的誠信意識

互助資金將以往金融扶貧的“輸血”改為“造血”，極大地激發了其內在潛能?；ブY金只在行政村內運行和管理，主要利用“熟人社會”的社會壓力來防范和控制風險，人們靠著一種彼此之間的信任和人情關系來參與組織，在這個過程中不采取合同、法律等正規制度來約束人們的行為，而是依靠彼此間的信任，例如一般道德約束、文化制度、觀念制度、社會預期等對人們的行為進行約束。這種“軟約束”限制著人們的思維習慣，約束人們的行為，使其一般不會無故違約。

2.5 實現全方位互助合作，促進社區的和諧發展

除了在資金方面進行互助合作外，社員還在生產領域進行互助合作?；ブ摫Ｐ〗M能實現在生產借款上相互擔保，在市場信息上相互分享，在生產技術上相互學習，在生產勞動上相互幫助。另外，這種互助合作的方式也促進了村民間的交流，推動了基層民主，提高了村兩委（村委和村支委）的凝聚力和戰斗力，為和諧社區建設奠定了基礎。

3 貧困村互助資金運行過程中存在的問題

3.1 貧困瞄準方面

扶貧領域長期面臨的一個重大挑戰就是很多扶貧政策和措施給相對富裕的農戶的機會更多，互助資金運行設計方面著重考慮貧困瞄準，但在實際操作中存在著目標偏離的現象。從目前情況來看，甘肅省貧困戶平均入社率較高，截至2012年底，貧困戶入社率達到74%，貧困戶累計借款額占借款總額的69%，但貧困戶扶持率卻一直處于一個較低的水平，說明甘肅省雖然在貧困瞄準方面取得了一定的成績，但最終能夠取得借款的貧困戶比較集中，普及率不高。究其原因主要有如下幾方面：貧困戶由于經濟條件差，是村內的弱勢群體，會遭遇無人愿意為其擔保的情況；一些村在具體操作中為了體現扶貧宗旨，占用費率明顯低于正規金融機構貸款利息，會吸引能取得正規金融貸款的富裕戶爭奪有限的互助資金；此外，還存在諸如貧困戶認定造假，允許富裕戶以多個貧困戶名義借款即“壘大戶”等現象。

3.2 風險控制方面

互助資金要長期運轉，保障資金安全是前提。但目前從甘肅省互助資金的風險控制來看，一是缺乏風險意識，聯保小組形同虛設，互助資金管理者及互助資金社員普遍缺乏應有的風險意識；二是缺乏對權責利的清晰界定[3]，互助資金運行過程中對政府官員、村支兩委以及互助資金管理者既沒有明確的問責機制，又缺乏相應的激勵機制，這將導致風險控制缺位問題；三是應對風險能力較弱，在調研中發現，絕大多數資金互助社并沒有提取風險準備，少數提取了風險準備金的互助社也由于準備金的量很少，對其抵御風險的作用并不大。

3.3 運行管理方面

甘肅省互助資金近年來發展速度較快，但融資渠道單一、借款規模偏小、某些產業的生產周期與規定的借款周期不匹配。由于互助資金重點扶持種植業和養殖業，造成農戶對借款需求的時間較為集中，多數農戶仍然借不到款，想要擴大產業規模的農戶受到借款額度的限制，想要發展林果業和養殖業的農戶又受到借款周期的限制。隨著經濟水平的逐漸提高，這種供給和需求之間的矛盾也會不斷升級。互助資金要求管理人員具備一定的財務知識和管理能力，而具備金融和項目管理能力的村民大多不愿回村，再加上管理人員的薪酬很低，甚至有些地方的互助資金已運行超過1 a，管理人員投入了大量的時間和精力卻沒有得到過任何回報導致了互助資金管理人員的極度缺乏。另外，調研結果顯示，大部分村的互助資金由村干部管理，普通村民參與管理和監督的機會不多，互助資金被少數人控制的情況較為嚴重，最終造成了只有少數人受益。

4 貧困村互助資金的發展對策

4.1 提高貧困瞄準度

針對以上貧困瞄準度方面的問題，可采用市場化的占用費率，占用費收入不但需要覆蓋管理成本，還需要提取公積金和公益金。采取市場化的占用費率不僅體現了發展的長效性，更重要的是能鼓勵富裕戶從正規金融取得貸款，減少貧困戶的競爭壓力；規范貧困戶認定程序，嚴格執行村內公示，政府監管部門要不定期抽查；借款額度可以根據借款次數和還款質量逐步遞增，對于發展畜牧業和林果業的村或者村民，適當延長借款周期，以保證生產需要；以發展村內優勢產業為前提，鼓勵在村干部和能人大戶的幫助下帶動貧困戶自我發展，以解決貧困戶還款能力弱的難題。

4.2 加強能力建設

提供全方位、多層次的能力建設對管好、用好互助資金至關重要?？杉訌妼芾砣藛T的培訓，如互助資金管理規定的項目實施政策和操作程序、相關金融政策和實施辦法、《會計法》等相關法律法規以及其他地方成功的模式和經驗等，使其掌握一定的信貸和財務管理的知識技能；互助資金管理人員對村民開展培訓，為入社農戶詳細解讀互助社章程，特別是社員的權利與義務，吸引更多農戶參與；定期邀請專家為農戶進行農業技術方面的培訓與指導，切實提高農民收入和還款能力。

4.3 強化風險控制

保障資金安全是互助資金長期運行的基礎，作為新型的合作金融組織，風險控制不到位就可能引發多米諾骨牌效應。應加強對農戶信用意識和管理人員風險意識的教育，同時健全相關制度，明確資金的責任主體，構建良好的社區誠信環境；互助資金的管理和運行過程要公開、公正、透明、陽光操作，以培養農民的誠信意識；制定呆賬壞賬處理預案[4]，建立資金風險連鎖反應機制，嚴格按照規定提取風險準備金，利用財務軟件監測可能出現的財務風險；明晰村支兩委及管理人員的問責機制，推動相關管理人員積極防控風險。

4.4 拓寬融資渠道

拓寬融資渠道是促使互助資金發展壯大的根本?？蓴U大互助資金總規模，加大各種零散、小額財政資金的整合力度，逐步擴大農戶繳納資金的額度和比例，積極引導更多社會資金的無償捐贈；與正規金融合作[5]，可以采取由金融機構以基礎利率對資金互助社進行批發貸款，貸款的具體操作由資金互助社按照互助資金管理辦法實施，并負責貸款的監督與回收。

[1] 世行支援五期社區資金項目專家組. 全國貧困村互助資金項目調研報告[R]. 北京：國務院扶貧開發領導小組辦公室，2007.

[2] 李 暉. 中國貧困村互助資金[M]. 北京：經濟科學出版社，2012.

[3] 王國良，徐 暉，海 波，等. 扶貧資金互助組織的發展現狀與前景[R]. 北京：國務院扶貧開發領導小組辦公室，2008.

[4] 蔡志海. 貧困村互助資金發展現狀及政策選擇[J]. 華中師范大學學報，2010，（5）：27-32.

[5] 曾昌禮. 貧困村村級互助資金試點現狀分析[J]. 合作經濟與科技，2012，（4）：70-71.