尋找“政能量”邊界

整理|田雄獅

在一次地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議上的講話中，李克強總理講到這樣一個事例：北京一所高校的一位畢業生，回到家鄉創業，辦一個書店，在多個部門跑了30多趟，花了不少錢，歷時三個多月，總算辦起來了。但開業后，各種檢查、收費、罰款就跟著來了，沒錢就拿書，最多的一次拿走了140多本。最后，他一氣之下關門不干了。

權力總是不甘寂寞，政府活動總是傾向于不受約束。當行政權力過度干預經濟社會生活，并且造成嚴重消極后果之后，人們才意識到政府和市場之間應該有邊界。也就是說，這樣的邊界不可能在一開始就是明確的。然而，沉痛的教訓不應只換來政府的自覺，而應是行政的法治化。當政府取消或下放某些權力時，應當以法律的形式加以明晰、固定，否則，自覺一旦消失，政府從市場中抽身而出的權力，在一夜之間便可跨越邊界向市場縱深推進。

用法律來標識的邊界是清晰可辨的、應當嚴格遵守的，如果法律也不能捍衛邊界，那么就只能捍衛法律的權威。問題在于，政府和市場的邊界目前還未得到法律的庇護，則侵入市場的行政行為就不會受到懲罰。一個典型的案例是，湖北的一個縣早前動用“紅頭文件”向鄉鎮攤派銷售湖北自產煙酒的任務，在輿論的強烈關注下，當地表示將迅速撤銷這個文件。即使政府毫無邊界意識，除了被譏為地方保護主義，依然可以毫發無損。如果依法行政與“紅頭文件”可以并行不悖，那么也應當加大對“紅頭文件”的合法性審查。在一些地方，“紅頭文件”已淪為政府自創權力的工具。

在計劃經濟年代，奉行全能主義的政府全面管控經濟，或許還有為天下蒼生謀福利的雄心抱負；而在市場經濟條件下，政府活動如果不受約束地侵擾市場，則恐怕連半點父愛主義的溫情也沒有。政府和市場的邊界在哪里？不應只在人們的心里、政府的覺悟里，更應在措辭嚴謹的法律條文中，在法律不容挑戰的實施中……

尋找政府與市場邊界的中國路徑

十八屆三中全會指出，經濟體制改革核心問題是處理政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。而要處理好政府和市場的關系，尋找兩者的邊界，是最基礎的一步。

經過35年的改革，市場在資源配置中已經發揮了很大作用，但還沒有發揮決定性作用。具體表現為，首先，基本經濟制度的實現形式以及發揮國有經濟主導作用的方式，都有待于進一步探索，民營資本所面臨的“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉門”情況始終沒有真正突破。其次，資本、土地等要素市場仍然是雙軌制，價格在資源配置中的作用發揮不夠，政府干預過多和監管不到位的問題并存。另外，宏觀調控方式有待改善，近年來通過直接干預價格實施宏觀調控的現象比較明顯。四則，事權和支出責任相適應的財稅體制沒有建立起來。坦率地講，地方政府不是不想建設服務型政府，而是事權與財力相脫節使然。有人將各級政府的財力狀況作了形象比喻：“中央喜氣洋洋，省級滿滿當當，市里勉勉強強，縣鄉哭爹叫娘”。地方政府事權大、財力小，容易引發政府越界“自謀財路”的持續沖動。而最受關注的顯然是，城鄉二元結構阻礙了城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。比如，城市里的房子可以賣給農民，農民宅基地上建的房子卻不能賣給城里人。

需要正視的是，要厘清政府與市場的邊界，實踐中的困難源于傳統經濟發展方式的慣性與頑固性。

長期以來，相比于消費拉動、外貿驅動，政府直接投資推動是經濟發展方式的主色調。甚至有觀點認為，政府實際上是“經濟建設型政府”、“地方政府已經公司化”。

厘清政府與市場邊界的實質，是劃定政府職能邊界。深入研究十八屆三中全會有關論述，我們可以暫且將政府職能概括為以下五項：建設法治政府，維護社會公平正義（政治職能）；科學宏觀調控，維護宏觀經濟穩定（經濟調節職能）；加強市場監管，維護市場秩序（市場監管職能）；改進社會治理，確保社會安定有序和富有生機活力（社會治理職能）；加強和優化公共服務，實現發展成果更多更公平惠及全體人民（公共服務職能）。

由此，以行政管理體制改革和全面轉變政府職能，促進和配合經濟體制改革的基本路徑已十分清晰。

政府治理與社會治理

十八屆三中全會提出，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。同時，全會要求創新社會治理，提高社會治理水平，改進社會治理方式，激發社會組織活力。

這是繼厘清政府與市場邊界后，再次提出政府與社會邊界的問題，使政府治理和社會治理共同發展、相得益彰。

社會組織屬于“社會性基礎性設施”，是政府的伙伴，可以幫助政府治理社會，承擔政府支持的公共服務工作。長久的維穩力量來自社會自身。因此，政府與社會組織可以形成拾遺補缺、服務替代、協同增效三種協作關系。

在兩者的關系中，社會組織是政府的伙伴，不是政府的伙計；是政府購買公共服務的潛在賣家，不是政府的執行機構。擁有行政權力的社會組織容易演變為“二政府”，而沒有自主性的社會組織則容易成為政府附屬物。

目前，我國存在社會組織培育發展不足與規范管理不夠的雙重問題，且許多社會組織行政化傾向明顯。在美國每197人中就有一個社會組織，印度每400人中有一個社會組織；而在中國，每2967人中才有一個社會組織。從42個國家的數據分析來看，社會組織支出占GDP的平均比重為4.7%，中國內地為0.3%。

2013年3月的《國務院機構改革和職能轉變方案》提出了“改革社會組織管理制度”的部署。逐步推動行業協會商會與行政機關脫鉤，探索一業多會，引入競爭機制。重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社會服務類社會組織。成立這些社會組織，可直接向民政部門依法申請登記，不再需要業務主管部門審查同意。

尋找”政能量”邊界的國際摸索

長期以來，西方國家對于政府與市場之間的邊界，進行了多方探索。

對西方國家來說，政府與市場邊界是根據經濟發展的實際需要而動態調整的，給人以鐘擺之感。但是我們至少可以有四個發現。

第一，市場經濟體制是西方各國政府、市場邊界調整的初始條件與基本底色。換言之，政府與市場的邊界不管怎么調整，市場經濟體制根基沒有動搖。政府邊界的擴展是以市場在資源配置中發揮決定性作用為前提的。

第二，特定時段政府與市場邊界的重大調整，都是為了解決特定歷史階段的具體問題。如果缺乏強有力的國家干預，西方各國能否走出1929～1933年的世界經濟危機令人懷疑；如果沒有20世紀80年代以來政府職能定位的市場化改革，整個西方世界能否走出經濟滯脹的沼澤也是問題。

第三，不是在經濟發展中取消政府作用，而是探索政府如何更好地發揮作用。正如1997年世界銀行報告指出的那樣，“如果沒有有效的政府，經濟的、社會的和可持續的發展是不可能的。有效的政府而不是小政府——是經濟和社會發展的關鍵，這已經越來越成為人們的共識。政府的作用是補充市場，而不是替代市場。”

第四，一般以列舉法來界定政府職責，用排除法界定市場作用領域。如1997年《世界發展報告》指出，“政府的第一項職責：做好基礎性工作”，“在基礎工作之外：政府不是唯一的提供者”。所謂的基礎性工作包括五項：建立法律基礎、保持非扭曲性的政策環境、包括宏觀經濟的穩定、投資于基本的社會服務與基礎設施、保護承受力差的社會階層、保護環境。

關鍵是該政府做的，政府能不能不缺位、做到位；不該政府插手的，政府能不能沒插手、不越位。endprint