中央改革辦由誰掌舵？

整理|冷眉

1月22日，中央全面深化改革領導小組（簡稱“中央深改小組”）第一次會議召開之后，中央全面深化改革領導小組成了大家最關心的焦點。

梳理公開資料可發現，黨中央或者國務院層面專門成立改革類的領導小組等機構，已不是第一次。它們多在涉及攻克關鍵性的改革任務時出現，專門解決改革過程中“難啃的硬骨頭”。

只是，以往“中”字頭、“國”字頭的領導小組等改革機構，多解決具體領域的問題，如經濟、司法、醫衛等。這次成立的全面深化改革領導小組，則“負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實”，在此前非常罕見。

“中央全面深化改革領導小組”是一個什么樣的機構？這個新機構跟其他中央層面的領導小組，分工會不會有重合？在新機構的推動下，改革將“全面”、“深化”到什么程度？對此，相關專家學者作出了解讀。

歷史回顧：體改辦涉部門最廣

通過設置專門的改革機構來完成重大、重要的改革事項，目前已成為比較常見的一種方式。南開大學周恩來政府管理學院博士周望，對類似的問題頗有研究。

據他不完全統計，1949年特別是改革開放以來，黨中央、國務院設立過多種改革機構、小組。比如，“中”字頭的有中央和國家機關機構改革工作小組、中央政治體制改革研討小組等，“國”字頭的有國務院體制改革辦公室、國務院職稱改革工作領導小組等。其中，國務院體制改革辦公室，“歷史上牽涉領域最為廣泛”。

周望認為，從最初的“體改委”、“體改辦”，發展為后來的“發改委”，所承擔的實際改革工作來看，基本上限于經濟領域。政治、司法、文化等其他方面的改革工作，一直是通過建立專門性的改革領導小組來實施。而這些改革小組的成立，往往在黨中央重要會議之后，或涉及到要攻克關鍵性的改革任務。“通過搭班子形式，加強攻克難關的組織保障。”周望說。

領導小組如何界定？

受訪專家學者們表示，“中央全面深化改革領導小組”不是一個實體性部門，而是改革的最高國家領導機構。“這樣的機構從未有過，跟之前的國家體改委有區別。”國家發改委經濟研究所研究員常修澤說。常修澤表示，雖然都有“頂層設計”的職能，但國家體改委是在政府層面，是國務院的組成部門，而“中央全面深化改革領導小組”是黨中央設立的，層級更高、協調面更寬、更具權威性。“所有與改革有關的部門，都由中央統籌協調，既有政府部門，比如經濟領域的改革涉及財政部、國資委、央行等20多個部門，也有中央機構，比如中央編制辦、中央政法委等。”“相當于一個改革的總指揮部，確保改革的系統性、整體性和協同性。”他說。

怎么看“全面”改革

受訪專家學者們表示，三中全會公報提出“政治、經濟、社會、文化、生態文明‘五位一體改革”，意味著領導小組將對經濟體制、政治體制、社會體制、文化體制、生態文明制度建設等五大方面，作出決策和部署。

常修澤表示，在“五位一體”改革中，政治體制改革的難度最大。中國人民大學公共管理學院公共政策與安全研究所教授毛壽龍說，除了“五位一體”改革，三中全會公報還提到了法治、反腐、軍事、黨建等方面的改革，“表明這些方面的改革，也將納入到頂層設計的范疇中”。

毛壽龍認為，全面改革涉及多個主體，“不僅有中央層面的，還有地方層面的；不僅有政府主體，還有企業主體，以及社會組織、群體和階層。全面改革如何協調這些關系？這將是全面深化改革領導小組面對的問題”。

“深化”到何種程度

全會公報明確改革時間表，“到2020年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果”。

常修澤認為，下一步，“五位一體”改革將制定階段性標準體系，“哪些是重要領域？哪些是關鍵環節？通過什么標準來衡量是否取得了決定性成果？這些都需要明確”。

毛壽龍說，三中全會公報提出，全面深化改革的總目標是“推進國家治理體系和治理能力現代化”。因此，改革的深度將向“國家治理體系和治理能力現代化”邁進。

“這是第一次提出治理體系現代化，而治理體系是深層改革。”毛壽龍說，“過去的改革比較關注對策，也就是針對出現的問題，采取什么樣的應對策略，但接下來的改革將觸及一些根本性制度問題。比如反腐，接下來不僅要‘打老虎，更要從制度反腐方面發力”。

誰將出掌中央改革辦？

2月10日，國務院發展研究中心主辦的《中國經濟時報》刊登了《如何設置全面深化改革領導小組辦公室》一文。

來自中國人民大學公共管理學院的作者尚致君稱，“我們建議，全面深化改革領導小組辦公室應當設在對全局具有統攝和制衡力、又較少部門利益的中央政策研究室，副組長兼辦公室主任這一關鍵性崗位也應由政治局委員、書記處書記擔任。”

中共中央“深改組”已于1月22日舉行第一次會議，包括習近平、李克強、劉云山、張高麗4名政治局常委，及馬凱、劉延東、汪洋、許其亮、趙樂際、劉奇葆、孟建柱、王滬寧、栗戰書、李建國10名政治局委員在內的“深改組”主要成員全部亮相。會議確定了“深改組”下屬6個專項小組的組成人員，但官方媒體并未披露這些人事安排。香港大公網稱，6個專項小組將均由副國級領導人牽頭，多名部級人員參與。

新加坡《聯合早報》24日對6個專項小組及辦公室的人事安排進行預測：在6個專項小組中，經濟體制和生態文明體制改革小組排首位。經濟體制改革是中共十八屆三中全會決定深化改革的重中之重，預計這一小組組長可能由政治局常委、中央“深改組”副組長張高麗兼任，分管工農業、服務業等經濟工作的副總理馬凱、汪洋預計也在該組。民主法制領域改革小組可能由中央政法委書記孟建柱和人大第一副委員長李建國負責。文化體制改革小組可能由主管文化宣傳的中宣部長劉奇葆負責。社會體制改革小組可能由主管教科文衛的副總理劉延東以及國務委員、公安部長郭聲琨負責。黨的建設制度改革小組可能由中組部長趙樂際負責。紀律檢查體制改革小組由中紀委常務副書記趙洪祝負責。endprint

此前，外界曾猜測中共上海市委書記韓正可能調任中央“深改組”辦公室主任，以及重慶市長黃奇帆調任深改組辦公室副主任。由于韓、黃二人都沒有出現在前天的會議上，習近平又明確要求深改組及其下屬機構“盡快運轉起來”，兩人在“深改組”任職的可能性不大。

新加坡《聯合早報》報道，前段時間受到媒體熱捧的“習近平經濟智囊”、國家發改委副主任劉鶴前天也出現在深改組會議中。報道稱，劉鶴只是坐在后排，尤其是他在黨內的地位不高，不大可能擔任“深改組”辦公室主任，而可能擔任辦公室副主任。“深改組”辦公室主任的位置很可能由政治局委員、中辦主任栗戰書或政治局委員、中央政策研究室主任王滬寧出任。

另據香港大公網報道，在中央“深改組”的各層級成員中，中紀委成為無可匹敵的超級單位，共有趙洪祝、黃樹賢、李玉賦、張軍、陳文清5位副書記參與，人數之多遠遠超過其他單位。報道稱，這從一個側面顯示了中紀委在現今政治運行體系中的強勢地位。在中央“深改組”下設的6個專項小組中，中紀委不僅將直接牽頭負責紀律檢查體制改革，而且將參與民主法制領域改革和黨的建設制度改革。

小組職能是否重合

初步統計，目前設有中央財經領導小組、黨的建設工作領導小組、中央農村工作領導小組、國家安全工作領導小組、中央對臺工作領導小組等多個領導小組等。全面深化改革領導小組跟其他中央領導小組，在職能劃分上會不會有重合？

常修澤表示，各個中央領導小組之間，沒有層級之分，都是黨中央設立的領導機構。但從工作分工來看，中央財經領導小組、中央農村工作領導小組等，也有改革方面的職責。

以中央財經領導小組為例，作為中國經濟的核心領導和決策部門，其工作職責包括經濟運行、經濟發展、經濟體制改革。其中，經濟體制改革、經濟發展這兩大職責，中央全面深化改革領導小組也會涉及。“但從全會公報來看，應是中央全面深化改革領導小組統籌協調所有與改革相關的事宜。具體的分工和合作，還需要在實踐中摸索。無需置疑的是，中央全面深化改革領導小組成立后，中央財經領導小組將發揮更為重要的作用。”

截至2月12日，全國已經有18個省份成立了深化改革領導小組，這些省份改革辦的設置及改革辦主任的任命或可給我們觀察中央改革辦提供一種借鑒。

從人員配置看，在這些省份，深改小組組長均由黨委“一把手”擔任，副組長由省長、省委副書記、省委常委等擔任，其他成員則包括省委常委以及省人大、省政府和省政協的官員。

從組織架構看，這些省份的深改小組都下設辦公室（簡稱“改革辦”）和若干專項小組。目前，18個省份中有11個省份的官方媒體都披露了各自省份改革辦的相關情況。

地方深改分組存差異

中央1月22日召開全面深化改革領導小組第一次會議，各地深化改革領導小組紛紛跟進并亮相。與中央有些差異的是，中央成立了6個專項小組，地方則有些差異，有的是7個，有的是8個。

比如中央全面深化改革領導小組，分別下設經濟體制和生態文明體制改革、民主法制領域改革、文化體制改革、社會體制改革、黨的建設制度改革、紀律檢查體制改革6個專項小組。但是目前河北是設立7個小組，增加了農業和農村體制改革小組。按此看，河北增加了農村體制改革小組。同時河北“黨的建設制度改革和基層基礎工作改革”小組，與中央的“黨的建設制度改革”小組略微有差異。

上海、云南、黑龍江則是8個小組，中央設的經濟體制和生態文明體制改革小組，在黑龍江和上海，分別拆分為2個小組，黑龍江還增加了現代農業綜合配套改革小組，上海也增加了社會保障和分配領域改革小組。

南開大學政府管理學院副教授賈義猛告訴記者，黑龍江和河北都是農業大省，目前要解決農村、農業等發展的問題，單獨設立小組比較正常。上海設立收入分配小組，也是結合了自己的實際。但是中央層面分小組是一個人主管，到地方如果是2個小組，可能是2個人主管，這可能涉及到對口人事主管領域的調整問題。“各地根據自己的情況來設立更多的小組。”賈義猛說。

對此海南改革研究院經濟研究所匡賢明認為，這很正常，因為各地的實際情況不一樣。其實一些邊疆地區，如果出于開放的角度，也可以增加經濟開發區開放的小組。他認為，中央和地方的小組未必要一一對應，因為各地的情況還不一樣。但是經濟領域各地可以好做主一些，其他方面中央改革的，地方主動權不大。比如紀律檢查體制改革，地方改革需要中央做部署。“總之地方的深化小組與全國差異不會太大。”匡賢明說。

有專家認為，目前更細的各個改革已經開始啟動，涉及到十八屆三中全會300多個改革措施，需要盡快拿出方案落實。

國務院發展研究中心金融所前所長夏斌認為，下一步那么多的方案到了深化改革辦，需要做好協調，這方面需要盡可能地建立科學有效的決策機制。建議各項改革方案的提出委托中央和國務院各有關部門研究，也可以在社會研究機構當中公開招標。

應該盡快組建固定的和臨時的專家小組，包括可聘請海外專家，以便于拿出評估意見，“這樣以便專項改革領導小組減少自己重復調研的時間，縮短決策的時間，加快推進改革。”夏斌在近期的50人論壇上說。endprint