構建面向全球競爭的自貿區包容性管理理念

郁鴻元

導讀：建立自由貿易試驗區，是我國在改革開放新形勢下，順應全球經貿發展新趨勢，實施更加積極主動對外開放戰略的一項重大舉措，重點任務是加快政府職能轉變、探索管理模式創新、擴大服務業開放、深化金融領域開放創新，這將為全面深化改革和進一步擴大開放，實現制度創新，探索新途徑、積累新經驗，對激發經濟活力、創造制度紅利具有十分重要的意義。

中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱試驗區）已于2013年9月28日正式揭牌，同時公布了經國務院批準的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《方案》）。建立試驗區，是我國在改革開放新形勢下，順應全球經貿發展新趨勢，實施更加積極主動對外開放戰略的一項重大舉措，重點任務是加快政府職能轉變、探索管理模式創新、擴大服務業開放、深化金融領域開放創新，這將為全面深化改革和進一步擴大開放，實現制度創新，探索新途徑、積累新經驗，對激發經濟活力、創造制度紅利具有十分重要的意義。

一、試驗區肩負著提升中國競爭力使命

（一）加快轉變政府的職能

《方案》指出：試驗區肩負著我國在新時期加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗的重要使命，是國家戰略需要。

《方案》還指出：經過兩至三年的改革試驗，加快轉變政府職能，積極推進服務業擴大開放和外商投資管理體制改革，大力發展總部經濟和新型貿易業態，加快探索資本項目可兌換和金融服務業全面開放，探索建立貨物狀態分類監管模式，努力形成促進投資和創新的政策支持體系，著力培育國際化和法治化的營商環境，力爭建設成為具有國際水準的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制環境規范的自由貿易試驗區，為我國擴大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國服務。

（二）確立先試先行的角色

憑借我國高增長的市場容量，中國正由全球跨國公司的制造中心轉變為戰略中心和決策中心。近10年來，隨著中國市場在全球影響力的持續提升，越來越多的跨國公司希望在上海設立亞太區總部甚至全球事業部總部、全球性研發中心。上海在吸引跨國公司地區總部集聚方面，正處于歷史性的戰略機遇期。在這個大趨勢下，我國理應改變片面的“以市場換技術”的外向產業發展戰略，通過充分挖掘龐大的內需市場，盡力吸引全球高級生產要素向中國集聚。特別在2008年金融危機以后，擴內需政策正進一步激發國內市場的增長潛能，為逐步提高的勞動力素質和相對完備的配套能力，為吸收高附加值、高技術含量外商投資創造了相對充裕的條件；而跨國公司將全球戰略重心從歐美市場向以中國為核心的亞太區新興市場轉移的趨勢也日益突出，這帶來了整個價值鏈的轉移。無疑，試驗區將肩負如何進一步吸引全球高級要素向中國集聚的“洼地”角色。因此，試驗區除了在財稅、金融、貿易便利化政策之外，還應在全球主要出口市場設立相應的貿易促進機構，為企業搭建國際貿易網絡，提供綜合性服務平臺和境外貿易合作區建設。因此，試驗區責無旁貸地將擔當“先行軍”的新角色。

（三）價值鏈競爭力的提升

試驗區不僅是對外新一輪開放的新戰略，促進投資、貿易、金融便利化，更肩負著中國更深層次參與全球價值鏈，提升全球價值鏈競爭力的歷史重任。未來10年的全球競爭，將是價值鏈的競爭，這將決定未來中國經濟的命運。面對美國等發達國家“再工業化”的浪潮，以及國內傳統優勢的流失的現實，我國必須建立起新的競爭優勢，向全球價值鏈上游攀升，推動貿易結構和產業結構全面升級。

這種全面升級還使試驗區所承載的使命體現在更具體的三個方面：首先，盡快提高加工貿易料件的本地化率，加快零部件、原材料在加工貿易中從上游企業向下游企業的傳遞速度，提高加工貿易與國內原有產業的結合度；其次，培育并強化參與加工貿易的企業的自身優勢，促使跨國公司將更多的設計、生產、流通和服務環節放在中國，優化母子公司之間的分工關系，促使加工貿易由單純生產向綜合服務和全球運營方向轉型；最后，按照“十二五規劃”延長產業鏈，提高增值含量的要求，在促進內外資加工貿易協調發展的同時，加強加工貿易產業分類評估，明確并細化禁止、限制類產業目錄，建立準入退出機制，通過財稅、金融、品牌認證等手段加大引導力度，積極培育核心競爭力。

（四）倒逼國內市場的改革

從國際大環境看，當前，不同貿易體系下的談判內容更加側重貿易與投資并重、服務貿易和投資協定相關聯。尤其是隨著TISA（國際服務貿易協定）、TPP（跨太平洋伙伴關系協議）、TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴關系協定）談判在加速推進，更高標準的國際自由貿易協定在框架、內容、要義等方面提出了較為嚴格的要求與規定。例如，大多數TISA談判參與方在金融、證券、法律服務等領域已沒有了外資持股比例或經營范圍限制。而我國這些領域的政策仍停留在傳統的WTO多邊貿易框架體制下，銀行、證券、保險、電信等行業在上一輪加入WTO談判時仍保留有許多限制外資準入的措施，缺乏參與TISA談判的基本條件。而更由于國際政治等原因，TPP、TTIP談判現在還將中國排除在外。

有鑒于我國在新一輪區域自由貿易談判中處于較為被動地位的現實，加速推動試驗區建設顯然更具全球化視角。一方面，我國正在準備積極參與全球自貿區談判，并推動中國全方位的自貿區戰略，以保障中國的全球化利益。另一方面，上海在貿易、金融、投資、航運、港口、關稅、“負面清單”、離岸市場等領域的改革，以及加快服務業開放、加快政府職能轉變，建立與試驗區相適應的監管等制度環境等重點制度性創新，也正是中央政府借推動國內自貿區建設的契機，倒逼國內市場化改革，推動我國與新一輪全球規則體系接軌的戰略考量。

從趨勢上看，中國第一波“全球化紅利”將趨于結束，而第二波“全球化紅利”正在展開。有別于依托低要素成本參與國際分工所獲得的第一波“全球化紅利”，第二波“全球化紅利”，就是通過龐大的內需市場，吸收國外高級生產要素，如技術、人力資本等來推動中國經濟的升級。從總體看，我國吸收國際資本的綜合優勢并未明顯減弱，在逐步提高勞動力素質和相對完備的配套能力后，吸收高附加值、高技術含量的外商投資將把我國經濟發展水平提上新的高度。

二、試驗區將呈現五大亮點

《方案》指出：緊緊圍繞面向世界、服務全國的戰略要求和上海“四個中心”建設的戰略任務，按照先行先試、風險可控、分步推進、逐步完善的方式，把擴大開放與體制改革相結合、把培育功能與政策創新相結合，形成與國際投資、貿易通行規則相銜接的基本制度框架。

《方案》提出了五項任務：一是加快政府職能轉變；二是擴大投資領域的開放；三是推進貿易發展方式轉變；四是深化金融領域的開放創新；五是完善法制領域的制度保障。圍繞著主要任務和措施，試驗區將會呈現著五大亮點：

（一）負面清單：除了規定不能干的，其他都能干

“負面清單”是試驗區內一項典型的制度創新，它體現了在投資領域“非禁即入”的原則，即除了清單上規定不能干的，其他都可以干，且不再需要政府事前審批。

“負面清單”事實上是劃清政府和市場的邊界，明確政府需要管的事，而不是無限制伸手。試驗區采用這種新的經濟管理模式，與新一屆政府強調的簡政放權、職能轉變在本質上一致，能夠更好地發揮市場配置資源的基礎作用。采用“負面清單”制度后，政府的事前審批權力會弱化，事中、事后監管能力卻需要強化。

（二）境內關外：允許企業“先入區，再申報”

試驗區建立在保稅區的基礎上，但與保稅區的“境內關內”模式相比，試驗區將真正走向“境內關外”。試驗區將按照“一線徹底放開，二線高效管住”的要求，改革貨物“先申報、后入區”的海關監管模式，允許企業“先入區，再申報”。凡符合國際慣例的貨物均暢通無阻，不存在關稅壁壘和非關稅壁壘。

（三）服務業開放：“鯰魚效應”惠及民生

與WTO主要著眼于貨物貿易不同，“擴大服務業開放、促進服務貿易”是試驗區的重要任務。《方案》提出，選擇金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務、文化服務以及社會服務領域擴大開放，營造有利于各類投資者平等準入的市場環境。在此之前，由于開放不足、存在一定的保護，我國服務業的發展遠不能滿足國內居民日益增長的需求。比如在財富管理方面，多數人只能選擇存款或理財產品，在通貨膨脹中資產不斷縮水。在教育、醫療方面，好的學校周圍一房難求，優質醫院永遠人滿為患……可以利用試驗區在海關監管上“一線徹底放開”的優勢，開設一個跨境電子商務網站，讓消費者同步購買全球的打折商品，利用這個平臺提供關稅代繳服務，避免了在目前的代購模式下，貨物被查扣的風險。對外開放將影響金融、旅游、教育和醫療等多個服務行業，競爭主體多元化對老百姓是實實在在的利好。

（四）金融創新：率先試行利率市場化

2013年以來，我國的金融改革快馬加鞭，從金融“國十條”出臺、取消貸款利率下限到最新的擴大信貸資產證券化試點。在改革的“最后一公里”路上，試驗區將扮演重要角色：在試驗區內，實現金融機構資產方價格實行市場化定價；推動金融服務業對符合條件的民營資本和外資金融機構全面開放，允許金融市場在試驗區內建立面向國際的交易平臺；逐步允許境外企業參與商品期貨交易等。利率市場化會壓縮銀行的“法定”利潤空間。但另一方面，試驗區鼓勵金融創新，也會給金融機構業務轉型安上一雙翅膀。

（五）資本項目可兌換：助推人民幣國際化

人民幣資本項目可兌換，是試驗區內最受矚目的金融改革之一。試驗區將探索面向國際的外匯管理改革試點，建立與試驗區相適應的外匯管理體制，全面實現貿易投資便利化。鼓勵企業充分利用境內外兩種資源、兩個市場，實現跨境融資自由化。我國外匯管理制度對資本輸出有不少限制，推動企業走出去，首先要清除這些限制。此外，海外的金融資源非常便宜，有的區域貸款利率只有國內的一半。可以利用試驗區平臺，引進這些資源服務中國實體經濟。試驗區試行人民幣資本項目可兌換，會讓國內金融市場與國際金融市場局部連接。在開放的同時，國內的金融改革需要跟上，否則會產生資金價格的落差。

三、試驗區將成金融制度創新試驗田

（一）金融創新的兩層理念

《方案》提出：加快金融制度創新。在風險可控前提下，可在試驗區內對人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面創造條件進行先行先試。在試驗區內實現金融機構資產方價格實行市場化定價。探索面向國際的外匯管理改革試點，建立與自由貿易試驗區相適應的外匯管理體制，全面實現貿易投資便利化。鼓勵企業充分利用境內外兩種資源、兩個市場，實現跨境融資自由化。深化外債管理方式改革，促進跨境融資便利化。深化跨國公司總部外匯資金集中運營管理試點，促進跨國公司設立區域性或全球性資金管理中心。建立試驗區金融改革創新與上海國際金融中心建設的聯動機制。

《方案》還提出：增強金融服務功能。推動金融服務業對符合條件的民營資本和外資金融機構全面開放，支持在試驗區內設立外資銀行和中外合資銀行。允許金融市場在試驗區內建立面向國際的交易平臺。逐步允許境外企業參與商品期貨交易。鼓勵金融市場產品創新。支持股權托管交易機構在試驗區內建立綜合金融服務平臺。支持開展人民幣跨境再保險業務，培育發展再保險市場。

（二）金融創新的催化力量

在知識經濟時代，商品貨幣化、貨幣資本化的程度加深與頻率加速，金融創新不僅決定金融資本的效率與效益，也反作用于產業資本能否轉型升級。因此在中國，政策限制是金融創新的攔路虎。中國的改革開放過程就是政策和體制持續創新推動經濟增長的過程，中國的特區、先行區和自貿區的金融創新，都是政策、法制和體制創新的產物，也是政策創新推動資源、管理、科技、產品、市場創新的典范。

如果說創新是經濟發展的“核心力量”，政策創新則是產業創新的“啟動力量”，金融創新是產業創新的“催化力量”。產業發展的過程就是破壞和創新的循環過程，這是所謂的“創造性毀滅”的理論來源，舊產業的創造性毀滅帶來新產業的新生與發展。創造性毀滅的過程，就是由資本推動的先行者實現“價值創新”而后行者出現“價值毀滅”。在知識經濟時代，“創造性破壞”改變了二八定律，表現為“贏者通吃”，即99%的市場或利潤為1%的先行產業或企業獲得。

試驗區如果通過政策創新因勢利導，推動金融資源創新、金融政策創新、金融管理（包括監管）創新、金融技術創新，進而讓金融工具（產品）創新的自動化進程與產業邊界擴展形成比較好的匹配，實現金融創新推動產業創新的目標，有利于發揮金融市場的價格發現和資源配置的功能。

（三）警惕資產的錯配概率

在中國，金融創新面臨舊體制、舊組織、舊資源、舊管理、舊產品、舊政策的改革與創新，既有金融體制創新，也有金融資源、金融組織、金融技術、金融產品（工具）創新，因此，金融創新不僅是金融要素組合創新，更是金融領域整體的大改革。放松金融管制、放寬銀行設立條件、取消或放松利率管制、取消或放松對銀行資產負債管理、允許銀行和非銀行金融機構實行業務交叉等，都屬于金融業務創新范疇。這些創新推動金融市場向深度和廣度方向發展，雖然提高了流動資產收益率，但增加了金融中介機構之間競爭、利率風險上升，銀行資產負債額越來越大，資產錯配概率增大。

金融創新無止境，要用創新“對沖”創新的風險，無論是銀行傳統業務、銀行支付和清算體系、銀行資產負債管理，還是金融機構、金融市場、資本市場和整個金融體系、國際貨幣制度都持續在進行金融創新，金融創新將伴隨著金融業發展相始終，試驗區的金融創新也不可能一蹴而就，要有長期的、可持續的、創新的思想準備。《方案》所述的“在試驗區內實現金融機構資產方價格實行市場化定價”，則似乎暗示著試驗區的利率市場化并不會一步到位，而是先資產（貸款）、后負債（存款），以盡力控制自貿區內外的套利行為。

四、試驗區金融監管創新及金融制度改革突破

試驗區被廣泛認為最有價值的部分是金融行業的對外開放。試驗區有望放開外資金融機構設立外資銀行、民營資本與外資金融機構共同設立中外合資銀行、區內符合條件的中資銀行從事離岸業務，也很大可能率先實現資本項目可兌換以及利率市場化等，這些金融制度的試點都具有革命性，將對上海真正成為國際金融中心、經濟中心產生重要的推動作用。《方案》指出：堅決實施“二線安全高效管住”，……通過風險監控、第三方管理、保證金要求等方式實行有效監管。

（一）金融監管制度如何創新

1.處理好兩個關系：“管”與“放”的尺度上權衡

盡管試驗區的實施細則還未出臺，但可以預見的是在該區域內，將給相關企業機構提供更大的自由度。但是，金融服務業放開的同時，相應的金融風險也會大大增加，甚至對金融市場的穩定性造成較大影響。這也就對該領域內的金融監管提出了新的要求，一種在“管”與“放”的尺度上的權衡。我們認為，可以通過借鑒國外某些金融中心的監管方式，再結合我國金融市場狀況來構建試驗區的金融監管制度。比如，具有較高相似度的迪拜國際金融中心（DIFC）的監管創新給試驗區的金融監管提供了一個較好的藍本。

迪拜自由貿易區自建立開始就吸引了大量金融機構進駐，在這些金融機構及其他企業紛紛在DIFC掛牌營業的基礎上，DIFC的證券交易所和商品期貨交易所等市場也迅速建立起來。DIFC自建立以來取得如此大的成功，很大程度上歸功于其制度上的設計，尤其是金融監管方面的創新：在DIFC區域內，成立了一個獨立的風險性監管機構——迪拜金融服務局（DFSA），主要負責在迪拜國際金融中心的相關機構執照授予及其金融服務活動的持續監管。該金融服務局可以定義成一個綜合性的管理機構，監管范圍包括資產管理、銀行和信貸服務、證券、集體投資基金、商品期貨交易、托管和信托服務、伊斯蘭金融、保險、一個國際證券交易所以及一個國際大宗商品衍生品交易所。DFSA的職責主要集中在六個方面：政策和法律制定、授權、識別、監管、執行以及國際合作。DFSA作為監管者的權利主要來源于2004年DIFC一號法令——《監管法》的有關條文。DFSA這樣一個高效率、現代化、獨立性強的監管機構，更多地采用風險性、原則性監管的理念，使得迪拜國際金融中心逐漸發展為一個以安全、發展為導向的商業平臺。

2.理念上兩個關注：制度創新與模式變革

試驗區的監管實踐，也可以實驗性地建立這樣的監管機構，賦予該機構區域性立法的權限，并對自由貿易區內的相關機構準入及運營實行統一的監管。要實現這種監管上的創新在初期至少要關注以下兩個方面：

首先，現行的金融監管制度不能滿足試驗區的金融改革需求，必須要在試驗區內實現監管制度的創新。我國現行的金融監管體系主要由銀監會、證監會和保護監會等三家獨立的監管機構組成，實行分業監管。試驗區內金融服務業的進一步放開也必然涉及不同監管部門的職能范圍。雖然，我國大體上的金融業發展現狀并不適合混業監管，但在試驗區內，似乎“大金融監管”的模式更為便捷高效，可以借鑒迪拜的經驗，設立一個金融服務管理機構。

其次，這次試驗區的建立也是一個很好的契機實現金融監管理念上的變革，即嘗試從規則性監管（Rules-based Regulation）模式向風險性監管（Risk-based Regulation）甚至原則性監管（Principles-based Regulation）模式的傾斜，這也是國際上監管模式變革的整體趨勢。

我國一直以來主要采取的是規則性監管模式，即通過較為體系化的法律法規去規制相關市場中的金融活動。這種方式雖然能較為有效地控制市場風險，但是由于規則的滯后性，一方面局限了市場自由度，很難及時有效地處理和規制金融創新，另一方面也產生了不少監管套利行為。

（二）金融制度改革如何突破

1.試驗區建設最大挑戰是金融問題

目前海外已有的成百上千個自貿區，盡管在功能、規模上不盡相同，但是大多數自貿區的基本特征在于鼓勵吸引投資、推動貿易方面，給予充分的稅率、利率優惠、通關便捷等方便。由于這些自貿區所在國家，在利率、匯率、資本賬戶管理和本幣的可自由兌換方面，本身是市場化的、自由的（有些初期是非市場化、非自由的），因此其基本上不存在對金融制度的變革需求。

但是，試驗區建設與海外多數自貿區最大的不同是，除上述提到的需要在非金融的若干領域變革制度外，最突出、最重要的是要求對經濟全局最具沖擊力和顛覆性影響力的金融也必須加快改革，否則，試驗區的其他改革是難以向縱深發展的。其一，試驗區與“區外境內”的中國其他地區將實行不同的金融制度與政策，所以前者只要真正與國際金融市場接軌，先行先試，則試驗區與“區外境內”一定會產生利息差、匯率差，會進一步吸引“區外境內”其他地區的機構紛紛在試驗區投資設機構，便于利用國際金融市場籌資，也可能利用制度空子返回投資套利，沖擊國內的宏觀平衡。其二，試驗區內的服務貿易其注冊地和經營地往往是分開的，其大量的業務不可能局限于試驗區內，在目前國內外利差、匯差不一致情況下，就可能會產生大量的套利型籌資投資活動。倘若存在大量資金大進大出的套利交易，會給貨幣調控形成較大的壓力。屆時，央行必然會加大實施促進外匯流出或流進的“對沖”措施力度，則會加大非試驗區的金融改革力度。

2.試驗區金融改革原則是放管可控

關鍵在于通過設立無形的銀行“特別賬戶”這一“鐵絲網”，才能堅守住“一線徹底放開、二線有效管制”的原則。

（1）一線徹底放開

在試驗區內，金融機構的準入、金融產品的創新、匯率利率和本外幣的兌換及去境外市場的籌資投資，一切按市場規則或國際慣例辦。唯有如此，才是真正的放開，才有試點意義。

（2）二線有效管制

與國際金融市場完全打通的試驗區內與區外的中國其他地區之間，其資金往來有部分管制的，但此管制可以不同于以往：一是管制的內容和規模，可隨整個中國經濟改革的深入，是動態變化的；二是有意識地通過“特別賬戶”這一通道，把試驗區內由市場配置金融資源的機制，主動引進、傳遞到“關外境內”、傳遞到全國金融市場，實現既對國內的金融改革形成一定的沖擊壓力，又對這種沖擊壓力盡可能做到可控、可接受，這才是真正的有效管制。

責任編輯：張 煒