特大城市軌交綜合體系的高效集約及管理優(yōu)化

導讀：伴隨我國新型城鎮(zhèn)化建設的啟動，我國大城市面臨的交通擁堵、交通污染等問題已成為制約其可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。如何轉變大城市交通發(fā)展理念和建設重點，構筑高效集約的現(xiàn)代城市交通體系已成為值得研究的重要課題。借鑒香港與新加坡軌道交通系統(tǒng)的發(fā)展經驗，可以清晰地剖析出我國大城市交通當前發(fā)展的困境，也因此可以探尋大城市交通發(fā)展的優(yōu)化路徑，即大城市優(yōu)先發(fā)展軌道交通是破解交通困境和根治城市霧霾的必由之路。

我國改革已經進入攻堅期和深水區(qū)，到2020年，我國要全面建成小康社會，到本世紀中葉，我國要基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，當前必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機地深化重要領域的改革。[1、2]

新型城鎮(zhèn)化是我國大城市當前發(fā)展的戰(zhàn)略抉擇。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農村社區(qū)協(xié)調發(fā)展、互促共進的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化的核心在于不以犧牲農業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發(fā)展，實現(xiàn)共同富裕。[3]

城市交通作為城市經濟社會的命脈，是實現(xiàn)中華民族偉大復興宏偉目標的必要支撐。但是，當前全國各地頻發(fā)的霧霾天氣、燃油短缺和交通擁堵等問題極其令人擔憂。[4]

面對日益嚴峻的私家車洪流，單純加大道路設施建設或者限制私家車使用的功效已日漸衰微。為此，我國大城市急需轉變城市交通發(fā)展觀。

一、海外城市的成功經驗

香港與新加坡是全球公認的公交都市。香港與新加坡通過城市用地與公共交通的緊密結合，將市民的長距離出行錨固在軌道交通之上，短距離出行錨固在步行交通上。

（一）香港軌道交通系統(tǒng)簡介

香港位于中國大陸東南端，總面積1103 km2，由香港島、九龍半島和新界組成，共分為十八個區(qū)。2013年中，香港人口為718.4萬人，市區(qū)人口密度超過2萬人/km2，是世界上人口密度最大的地區(qū)之一。[5]

香港地少人多，城市用地空間狹小，經濟、人口的高度集聚誘發(fā)了巨大的交通需求，但是香港政府通過構建以高度發(fā)達的軌道交通為主體的多元化現(xiàn)代公共交通體系，支撐了社會經濟的健康發(fā)展，解決了交通擁堵問題。香港軌道交通集約、高效、便捷、人性，這對我國大城市的軌道交通建設具有非常重要的參考價值。

香港公共交通主體是軌道交通系統(tǒng)與巴士系統(tǒng)，其中前者是骨干。

1.軌道交通發(fā)展歷史及現(xiàn)狀

20世紀60年代，香港經濟急速發(fā)展，人口不斷增加，公共交通的需求越來越大。因此，香港政府于1964年邀請了英國道路研究部門，就香港交通的未來發(fā)展進行研究，并在1967年發(fā)表《香港乘客運輸研究》，提出香港有必要興建軌道交通系統(tǒng)以解決當時的交通問題。當時提出的軌道交通系統(tǒng)全長51公里，4條路線，分9期興建，耗資150億港元。

1970年，完成對興建軌道交通系統(tǒng)的進一步研究，發(fā)表《軌道交通計劃總報告書》，具體提出了建造軌道交通的建議。研究報告建議興建一個全長52.7公里的地下軌道系統(tǒng)，主要分成3條主要行車線：港九線、港島線東和九龍線，以及兩條港九線支線：荃灣支線、觀塘支線。

1972年，香港政府成立了軌道交通運輸臨時管理局，原則上同意啟動軌道交通系統(tǒng)建設。

1975年，香港軌道交通系統(tǒng)開始啟用，由香港鐵路有限公司運營。香港軌道交通系統(tǒng)由地鐵、九廣鐵路、輕軌和有軌電車等組成。目前，除輕軌外，香港現(xiàn)有10條軌道交通線路，長214.5 km。香港共有五條地鐵，分別為東涌線、荃灣線、觀塘線、港島線、將軍澳線；三條九廣鐵路，分別為東鐵線、西鐵線和馬鞍山線；另外還有為特殊服務而設置的機場快線、迪士尼線、輕軌和昂坪360纜車（圖1）。香港軌道交通系統(tǒng)日均客運量491.8萬人次。[6]

香港軌道交通線路呈放射狀布局，線路層次分明、樞紐換乘高效。全港約44%的人口居住在離軌道交通車站500 m的范圍內，如果僅以九龍和香港島的市民計，這一比例更高達65%。[7]目前，乘坐軌道交通已成為香港市民日常生活的有機組成部分。香港市民出行選乘公共交通的比率達到80%以上，選乘軌道交通的比率在公共交通中占57%。[6]

2.軌道交通規(guī)劃

香港道路擴建的余地是極其有限的。軌道交通相對于其他公交種類更為環(huán)保、集約、高效、高容。香港政府確立了軌道交通在公交系統(tǒng)中的骨干地位。隨著香港軌道交通網絡的不斷完善和服務質量的不斷提高，軌道交通的作用在不斷上升。

香港政府新規(guī)劃廣深港高速鐵路、港深機場聯(lián)絡線等六條線路，強調軌道交通走廊和區(qū)域快線的建設，突出軌道交通的層次性、差異性和快速性（圖2）。[8]2016年，軌道交通網絡擴展完成后，不包括輕軌的總長將達555.7 km，可將全港約70%的人口以及80%的就業(yè)崗位納入軌道交通車站1 km的范圍內。[8]

（二）新加坡軌道交通系統(tǒng)簡介

新加坡地少人多，國土面積僅712.4 km2，卻容納了540萬人，人口密度高達7580人/km2。[9]作為一個城市國家，新加坡土地資源稀缺，不僅需滿足城市層面的住宅、商業(yè)、工業(yè)等用地需求，同時需滿足國家層面的軍事、蓄水、港口等用地需求。新加坡難以通過大量建設道路來滿足居民的出行需求，而是通過大力發(fā)展公共交通，尤其是軌道交通，較好地解決了居民出行問題。目前，新加坡實現(xiàn)了由“花園城市”向“花園中的城市”的轉變，實現(xiàn)了交通需求和宜居環(huán)境的和諧互動。

新加坡公共交通系統(tǒng)以快速軌道交通為骨干，常規(guī)公交為主體，出租車為補充，實現(xiàn)了一體化、高效化、信息化、安全化的運行，創(chuàng)造了獨具特色的“獅城公交文化”。

1.軌道交通發(fā)展歷史及現(xiàn)狀[10]

1967年，城市規(guī)劃人員預計在1992年新加坡就必須建立軌道交通系統(tǒng)，以滿足公共交通的需求。新加坡國會在辯論發(fā)展單一的公共巴士系統(tǒng)是否更加節(jié)省資金成本后，意識到只有巴士系統(tǒng)是無法滿足公共交通需求的，因為在土地有限的城市國家新加坡，建立和擴充巴士系統(tǒng)必定會與其他方面爭奪土地資源。1983年10月22日，初始投資為50億元的新加坡軌道交通在SHAN ROAD正式開始施工，這是當時新加坡最大的公共工程項目。新加坡軌道交通網絡分階段修建。最早修建的是南北線，因為南北線穿越的中部地區(qū)對公共交通的需求極大。1983年10月14日，新加坡地鐵公司（MRTC）成立，后更名為（SMRT）。新加坡地鐵公司也接管了原新加坡地鐵管理局的職責。1987年11月7日，南北線的第一段開始營業(yè)，共有5個車站和6公里線路。之后，又有15個車站加入營運。1988年3月12日，在當時的總理李光耀主持下，新加坡軌道交通正式投入運行。1990年7月6日，東西線的文禮站投入營業(yè)，標志著軌道交通系統(tǒng)提前2年建成。

新加坡軌道交通隨后不斷擴建。其中包括耗資12億新元的南北線兀蘭延線擴建工程，使南北線成為環(huán)線。

利用軌道路線將人們直接送到家門的想法是引進與軌道交通相連的輕軌路線（LRT）的原因。1999年11月6日，武吉班讓輕軌正式運行。為了促進旅游業(yè)，樟宜機場站和博覽站也加入軌道交通網絡。2003年6月20日，由SBS Transit經營的東北線（NEL）開始運行。這是世界上第一條全自動的重型軌道交通線路。2006年1月15日，在公眾的強烈要求下，東北線的萬國站也正式投入使用。

環(huán)線（Circle Line）是由SMRT地鐵有限公司（SMRT Trains Ltd）營運的路線，共29個車站，第一至五期已于2011年7月1日啟用。

目前，新加坡的軌道交通系統(tǒng)由地鐵與輕軌組成。其中地鐵4條線，分別為南北線、東西線、東北線和環(huán)線，輕軌有3條線，分別為武吉班讓輕軌環(huán)線、盛港輕軌環(huán)線、榜鵝輕軌環(huán)線（圖3）。

2.軌道交通規(guī)劃

新加坡一直按照環(huán)狀發(fā)展。環(huán)的核心是水源生態(tài)保護區(qū)，禁止任何開發(fā)行為。城市中心在南海岸中部，規(guī)劃定位為國際性的經濟、金融、商業(yè)和旅游中心。沿大容量快速公共交通走廊（地鐵系統(tǒng)）形成新鎮(zhèn)，分設布局合理的居民住宅區(qū)、高科技研發(fā)中心和基本無污染的輕型工業(yè)。一般工業(yè)集中在西部的裕廊工業(yè)區(qū)，還有一小部分工業(yè)分布在東北部及樟宜機場東部。生態(tài)綠地除中央水源區(qū)外，在島的西北部也有設置（圖4）。[11]

未來，新加坡的軌道交通線路將進一步加密，將規(guī)劃建設濱海市區(qū)線、湯申線、東區(qū)線、大士延長線、濱海灣延長線、跨島地鐵線、裕廊區(qū)域線、環(huán)線第六期（成環(huán)段）、東北線延長線等多條線路。此外，在地鐵線路的基礎上，還將進一步加強輕軌線路的建設（圖5）。

目前，新加坡居民出行的公交分擔率已達63%，期望通過軌道交通的大量建設，使公交出行比例至2020年達到70%。[12]

二、汽車時代的大城市交通危機

改革開放以來，我國大城市非常重視交通基礎設施建設。盡管我國大城市交通基礎設施硬件水平已達到世界一流，但是這些設施的服務水平遠未達到世界一流，并未給人民帶來出行的享受與便捷。目前，我國大城市交通發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)涉及國家安全、人民生命安全和人民身體健康。汽車時代帶來的不僅是交通擁堵、出行不便，更是能源危機、事故頻發(fā)和環(huán)境污染。[13]這些癥狀已經如同毒瘤般長在大城市的肌體上，讓其處于惡性循環(huán)而無法自拔。

（一）交通能耗導致國家能源稀缺

近些年，國際原油價格呈大幅上升趨勢，國內許多大城市都出現(xiàn)“油荒”現(xiàn)象，小汽車、大卡車因加不到燃油而造成交通堵塞。從1993年開始，我國自產的石油已不能自給自足，并成為石油進口國。1996年，我國就成為繼美國、日本之后的第三大石油進口國。到2003年，我國已成為僅次于美國的第二大石油進口國。能源危機直接威脅到國家安全，關系到國民經濟和社會生活的健康發(fā)展。在石油消耗中，交通能耗所占比重已超過三分之一，且呈逐年上升的趨勢。交通能耗不只帶來的是石油短缺，更重要的是污染物排放和溫室氣體排放。

我國交通能耗主要來源于私家車的過度使用。單純控制大城市的私家車增長已不能有效緩解能源短缺所帶來的危機，找到合理的城市用地與交通發(fā)展模式來引導人們使用軌道交通、自行車、步行等綠色與集約出行方式才是減少交通能耗的關鍵。

（二）交通污染影響城市生活品質

在我國，機動車尾氣已逐漸成為大城市的第一大污染源。汽車尾氣危害人體健康，對行人及在道路兩旁居住或工作的人員所造成的危害尤為巨大。交通污染嚴重影響人們的居住及生活環(huán)境。

我國是世界三大酸雨區(qū)之一。汽車尾氣排放的氮氧化物、二氧化硫對酸雨的貢獻率正逐年上升。以上海為例，不僅中心城區(qū)空氣主要污染物很難明顯降低，而且酸雨情況更加嚴重，酸雨頻率逐年提高。

2013年冬天，全國范圍內出現(xiàn)了嚴重的霧霾事件。在霧霾爆發(fā)區(qū)域，呼吸一口新鮮空氣、看到藍天白云已成為一種奢望。霧霾對人民的身心健康具有重大危害。若我們不改變生活方式，減少小汽車的使用，減少能源消耗，這將進一步導致更嚴重的光化學煙霧（圖6）。

霧霾并不是新生的事物，在幾十年前，西方發(fā)達國家許多城市已發(fā)生比霧霾更嚴重的光化學煙霧事件。如在1952年12月的一次光化學煙霧事件中，洛杉磯市65歲以上的老人死亡400多人。1955年9月，由于大氣污染和高溫，短短兩天之內，65歲以上的老人又死亡400余人，許多人出現(xiàn)眼睛痛、頭痛、呼吸困難等癥狀。直到20世紀70年代，洛杉磯市還被稱為“美國的煙霧城”。經過近40年的治理，盡管洛杉磯的人口增長了3倍、機動車增長了4倍多，但該地區(qū)發(fā)布健康警告的天數(shù)卻從1977年的184天下降到了2004年的4天。又如1952年12月5日～9日的倫敦煙霧事件共造成多達12 000人因為空氣污染而喪生，此事件推動了英國環(huán)境保護立法的進程。

（三）交通擁堵影響城市運轉效率

城鎮(zhèn)化導致大量農村人口進入大城市，使用交通設施的人口基數(shù)大大增加。城鎮(zhèn)化使得大城市社會經濟繁榮，交通設施硬件條件改善，居民社會交往和彈性出行次數(shù)增多，進而導致居民的日均出行次數(shù)，即出行強度不斷增加。城鎮(zhèn)化導致大城市建成區(qū)范圍擴大，居民上班、上學、生活出行的距離增大，甚至跳躍式增加。以上海市為例，自1986年至2004年，居民平均出行距離由4.3 km增加到6.8 km，增加了58.1%，居民機動化方式平均出行距離由8.9 km增加到11.6 km，增加了30%。[15]伴隨著社會經濟的迅猛發(fā)展，大城市居民的生活水平大幅提高，居民對出行質量的要求越來越高，私家車迅速普及。在城鎮(zhèn)化和機動化的雙重作用下，交通擁堵成為我國大城市的頑疾。

交通擁堵導致大城市車速下降，這不僅影響廣大市民的各類出行，而且車輛的頻繁啟動進一步加重了機動車的污染物排放，惡化了大城市的生活環(huán)境，阻礙了大城市社會經濟的快速發(fā)展。

三、不同出行方式環(huán)境影響比較

各種出行方式在投資費用、城市時空資源消耗、使用靈活性、能源消耗、廢氣排放、運輸效率等方面各有利弊。

從不同交通方式的運輸效率、能源消耗、對環(huán)境的影響和出行成本看，好的出行方式結構是以軌道交通和公共汽車為主體的出行方式。城市交通表現(xiàn)出來的特征是交通擁擠少、能源消耗少、城市交通運輸效率高。與此相反，差的出行方式結構表現(xiàn)出來的特征是以個體機動化交通工具（例如摩托車、小汽車等）作為城市的主要出行方式，導致城市交通秩序混亂與擁擠、城市交通對能源的消耗大、產生的空氣污染嚴重、城市交通的運輸效率十分低下。[16]

（一）能源消耗比較

不同交通方式運輸一個單位的人公里所消耗的能源從0.06兆焦耳變化到1.45兆焦耳（表1）。自行車、步行方式是能源消耗最經濟的運輸方式。在機動化出行方式中，軌道交通和公共汽車消耗的能源最少。因此，在運輸效率不降低的條件下，自行車、步行和公共交通是最佳的城市交通運輸方式。

（二）環(huán)境影響比較

不同交通方式運輸一個單位的人公里所排放的污染物總量是不同的。自行車和軌道交通運輸一個單位的人公里沒有污染排放，小汽車是33.4，公共汽車是1.5～2（表2）。在運輸效率不降低的條件下，自行車和公共交通是對城市空氣污染最少的城市交通運輸方式。

（三）時空消耗比較

城市土地利用和城市空間是城市有限資源的重要組成部分，不同交通方式完成單位客運量對于城市道路設施的占用是不同的（表3）。私家車出行的城市時空消耗（Urban Space Consumption，簡稱USC）比公共交通大得多。

四、大城市交通困境破解策略

（一）倡導公交文化，公交融入生活

在香港和新加坡，公交具有很高的社會地位。巴士首末站、軌道交通站常與高檔物業(yè)開發(fā)相結合，有公交樞紐成為物業(yè)檔次高的標志。公交廣泛存在于市民日常生活之中，通過公交乘客的廣泛參與，市民的現(xiàn)代交通意識演化成為“公交文化”，多式多樣、各具特色的公共交通工具形成了香港與新加坡獨有的城市名片。

在香港和新加坡，公交一直勝過小汽車交通，眾多私家車車主日常出行也選用公交出行方式。公交出行已成為居民出行的首選，公交優(yōu)先真正落到了實處。在這些城市的非步行出行中，居民的公交分擔率已超過60%，甚至達到70%～80%。

應當指出，公交優(yōu)先不僅需要投入大量的硬件、軟件設施，更需要樹立一種健康的社會觀念、先進的交通文化和正確的輿論導向，來轉變決策者、設計者和使用者的傳統(tǒng)交通意識。

我國大城市居民出行的公交分擔率好一點才能達到20%，乘坐公交往往是無奈之舉。在我國大城市，不僅小汽車、電動自行車是公共交通的競爭對手，摩托車、甚至非法出租車也在街頭與公共交通搶客源，公共交通處在被“圍剿”的境地。許多大城市之所以禁摩、打非無效，主要原因是公共交通出行仍未深入人心，其他交通方式具有優(yōu)質的生存土壤。為了緩解日益惡化的交通環(huán)境，我國大城市急需通過政府主導、市場運作的模式，從法制、規(guī)劃、教育、媒介、生活等方面提高公共交通的吸引力。

在新一輪城市交通發(fā)展中，應以文化打造為導向，以優(yōu)質服務為基礎，以人民滿意為標準，提高公交在人民心目中的地位，將公交切實融入廣大人民的日常生活，讓使用公交成為全社會認同的先進、綠色、有社會責任感的出行方式，打造以集約化、社會化的公交方式為主導、多種運輸方式協(xié)調運轉的公交城市。

（二）轉變發(fā)展思路，大力建設軌道交通

香港和新加坡長期專注于軌道交通及其配套設施的建設。香港與新加坡的城市空間拓展不是攤大餅式的外延發(fā)展，而是通過新市鎮(zhèn)實現(xiàn)組團式的跨越發(fā)展，并通過軌道交通將這些組團串連起來。

1973年，香港重新開展新市鎮(zhèn)規(guī)劃。新市鎮(zhèn)均有軌道交通通往市區(qū)，并且新市鎮(zhèn)內非常注重建設接駁軌道交通的巴士系統(tǒng)，以實現(xiàn)公交與城市空間的協(xié)調發(fā)展。

新加坡共規(guī)劃建設了23個新市鎮(zhèn)，一個新鎮(zhèn)的規(guī)模約在15萬到20萬人口，每個新鎮(zhèn)中心設有軌道交通車站、公交樞紐和商業(yè)中心，按鄰里、組團分級組織住宅群，配置相應的公共服務設施，能與城市中心保持相對的獨立性。

我國大城市長期關注道路設施建設，由此造成的后果是便捷的道路設施進一步鼓勵了居民對小汽車的擁有和使用，小汽車成為居民出行的首選，進而不斷加重城市交通環(huán)境公害。

軌道交通是一種舒適、快捷、清潔、低噪音和大容量的交通工具，有著小汽車無法比擬的運輸效率，是提高公共交通吸引力和服務水平的根本舉措。

從1999年開始，我國大城市軌道交通進入蓬勃發(fā)展階段，但截至2013年，全國僅28座城市的軌道交通規(guī)劃方案獲批，數(shù)量僅占全國城市總量的4.3%，全國大城市總量的17%。[17]顯然，我國大城市軌道交通建設相對滯后，軌道交通運營總長度、密度及負擔客運比例均遠低于城市發(fā)展需要，影響我國大城市新型城鎮(zhèn)化的建設。

軌道交通適合中長距離客運。隨著我國大城市尤其是特大城市的城市布局和產業(yè)結構調整，城市集聚功能增強，城市用地規(guī)模擴大，都市發(fā)展區(qū)形成，我國大城市應加快軌道交通的規(guī)劃建設。

（三）加強科技引領，重視生態(tài)與環(huán)境

城市交通對城市拓展、經濟增長和社會進步起到了決定性的作用，但城市交通的無序發(fā)展也帶來了資源、環(huán)境方面的社會問題，使霧霾天氣成為廣大人民深受其害的常發(fā)環(huán)境事件。

香港積極采用新技術，利用新能源。香港全面推廣使用八達通智能卡，不僅可以在公共交通工具上使用，而且可在商店、飯店、停車場使用，甚至可作為學校、辦公室和住所的通行卡，讓公交出行貫穿市民的日常生活，從而降低城市能源消耗，提高城市環(huán)境質量。

我國大城市應提高各類機動車的尾氣排放標準，推廣智能公交卡的使用并擴大其使用范圍，研究、推廣、使用生態(tài)環(huán)境友好的公交系統(tǒng)，充分發(fā)揮科技在公交領域技術革新中的引領作用，打造低碳城市，減少市民的碳足跡。

我國大城市公共交通應提高公眾參與度，注重民生問題。在我國大城市經濟快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程加速的背景下，城市與鄉(xiāng)村間的聯(lián)系日益緊密，且許多進城務工人員居住在大城區(qū)邊緣。因此，要對區(qū)域公交、鄉(xiāng)村公交給予必要的資金和政策扶持，研究大城市建成區(qū)與城鎮(zhèn)間的快速軌道交通連接的可能性與必要性。在近期，大力發(fā)展公交市郊線、農村線，形成以城區(qū)為核心，郊區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈支脈狀布局的公交線網，促進交通公平，減小居民對小汽車的依賴與使用，降低交通環(huán)境公害。

五、結語

伴隨我國大城市社會經濟迅猛發(fā)展，城市交通發(fā)展面臨環(huán)境污染、交通擁堵等一系列挑戰(zhàn)。單純建設快速路、大立交等道路設施只能加重城市霧霾等交通公害，不能有效緩解交通堵塞，支撐大城市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。在此背景下，我國大城市應轉變城市交通發(fā)展路徑，優(yōu)先建設集約型和節(jié)約型軌道交通設施，倡導城市交通與土地利用的協(xié)調發(fā)展，減少交通能耗和污染排放，最后構筑出人性化的優(yōu)質生活環(huán)境。

說明：本文系國家社科基金重大項目12&ZD203階段研究成果。

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責任編輯：張 煒