自貿區建設推助下的城市協調發展與制度設計

紀慰華

導讀：上海浦東的綜合配套改革已進入第9年。按照國家戰略和先行先試的要求，浦東綜合配套改革在一些重要領域和關鍵環節都率先取得了重大突破，有力地推動了浦東的轉型發展和功能提升，改革也隨之進入了更艱巨的制度改革階段。在新的改革時點上，浦東面臨的經濟社會、改革新形勢紛繁復雜。浦東綜合配套改革只有緊扣“四個中心”核心功能區建設的主題和目標，秉持效率優先、以人為本、有的放矢、重點突破的原則，以大區域管理體制、“自由貿易試驗區”體制建設、“張江國家自主創新示范基地”體制建設、新市鎮建設為突破口，才能進一步實現政府職能轉變、經濟運行方式轉變、城鄉二元經濟與社會結構轉變的目標。

浦東是一個應改革開放而生，因改革開放而興，以改革開放為己任的中國改革開放的前沿陣地。綜合配套改革更是國家賦予浦東的光榮使命。2013年，浦東綜合配套改革進入了第9年，也是第3輪“三年行動計劃”的第2年。按照國家提出的“三個著力”、“三個導向”和“四個結合”的要求，前兩輪的“三年行動計劃”在一些重要領域和關鍵環節都率先取得了重大突破，有力推動了浦東的轉型發展和功能提升，也實現了浦東“先行先試”，為其他地區提供經驗借鑒的目標。金融危機后，世界經濟格局動蕩不寧，國內的社會經濟和改革形勢都發生了巨大變化。改革本身就很復雜，浦東的發展也面臨著更多不確定因素和更大的風險，尤其是站在新的歷史起點，又要觸及到更深的權力、權利和利益再分配問題。因此，浦東綜合配套改革的艱巨性與復雜性在加大，特別是制度改革的攻堅突破需要花費更大的氣力。可以說，浦東綜合配套改革任務仍然任重而道遠。作為一個系統性工程，浦東綜改也惟有在關鍵領域和關鍵時點進行單兵突進，再關注配套政策的跟進和呼應，才可能以點帶面，最終完成全局性改革。

一、浦東綜合配套改革的階段性成果

（一）經濟取得迅猛發展

自2005年開始的浦東綜合配套改革已取得了舉世矚目的經濟成就。GDP在基數擴大及外部環境惡劣的情況下，仍然從2005年的2109億元上升到2012年的5929.91億元，7年增長了近2倍，年均增速高達15.9%。但更重要的是，圍繞“兩個中心”建設，浦東從軟硬環境兩個方面完善了經濟發展和功能升級的體制機制轉換，優化促進了產業發展的生態環境，使浦東建設成現代服務業和先進制造業緊密結合的戰略產業高地，2012年實現“三、二、一”產業結構比為60.3：9.1：0.6。[1]“四個中心”核心功能區、“自由貿易試驗區”等戰略的提出和實施標志著浦東已經成為我國經濟新的增長極、改革開放的前沿和我國融入經濟全球化的標志性地區。

（二）制度改革日趨深化

圍繞“國際金融和國際貿易”核心功能區建設，針對服務經濟、創新經濟、開放經濟發展的稅制、管制、體制和法制等方面的瓶頸，浦東綜合配套改革相繼在市場體系和金融創新、業務創新和口岸監管、國家自主創新示范區建設等方面取得了成功突破，尤其是圍繞“金融、貿易、航運”中心核心功能區的建設，在跨境國際貿易結算、單機單船融資租賃、保稅倉單質押融資、離岸金融業務、創新中轉集拼監管機制、期貨保稅交割試點、船舶登記制度等方面都逐項進行了積極的嘗試和突破。同時，圍繞社會管理創新，在優化公共服務、健全公共服務均衡優質發展機制、建立共商共治的社區管理機制等方面進行了新探索；圍繞城鄉統籌，在土地管理制度、農村集體資產產權制度改革、深入開展城鄉建設用地增減掛鉤試點、加快推進農業資源要素整合等方面取得了新進展。

（三）政府職能轉變成效顯著

建設公共服務型政府始終是浦東綜合配套改革的一大重點。兩區合并后，按照精簡、統一、效能的原則，浦東積極探索了大區域行政管理體制，順利完成了南匯劃入浦東后的政府機構改革。同時，堅持和深化“小政府、大服務”的探索實踐，政府職能部門縮減到19個，每萬人行政編制數4.9個，不到全市平均水平的1/2。[2]圍繞簡化審批程序、優化審批流程、提高為企業服務的質量和效率方面，浦東先后推動實施了六輪行政審批制度改革，在“招商、安商、穩商、親商”各個環節努力完善企業辦事服務體系等。通過壓縮時限、精簡環節、優化流程等方式，目前已對83.9%的審批事項進行了調整，改革后新區行政審批事項263項，[3]是全國審批事項最少的地區之一。企業設立平均辦理時間也由11個工作日縮短到4.5個工作日。2012年，浦東還在全國率先以電子化方式開展行政審批標準化改革，推進“一庫兩系統”（行政審批事項庫，行政審批管理系統、行政審批職能導航系統）建設，所有行政審批項目從設立到運行實現透明化管理。[4]

（四）改革推進機制更加完善

浦東綜合配套改革已建立起“按照總體方案、三年行動計劃、年度計劃滾動有序推進”的工作推進模式。浦東還加強了與國家相關部委辦、上海市的溝通和協調機制，目前已有20多個國家部委在浦東進行了50多項重大改革試點。2012年，國家發改委協調相關職能部門印發《關于推動上海浦東綜合配套改革試點近期重點改革事項的復函》（發改經體〔2011〕3043號），支持上海以部市協調的方式，推動7項重點改革事項。同時，還完善了與上海市的綜改例會制度，加強了新區綜改辦與市試點辦、新區黨校及其他有關職能部門間的交流互動，進一步擴大了全社會的知曉度。

二、浦東綜合配套改革面臨的新形勢分析

（一）外部經濟環境復雜多變

金融危機影響后，國際經濟形勢發生了巨大變化，中國經濟發展的外部經濟環境更加惡劣。國際金融市場體系、制造業產業鏈的國際轉移趨勢、全球貿易格局都發生明顯變化，這對浦東綜合配套改革提出了更高要求。首先，雖然世界經濟逐步企穩回暖的趨勢已比較明顯，但仍充滿了諸多變數，金融危機的影響仍未完全化解。中國對外貿易環境惡化，美歐日三大經濟體力圖通過TPP（跨太平洋伙伴關系協議）、TTIP（跨大西洋貿易和投資協議）和PSA（諸（多）邊服務業協議）形成新一代高規格的全球貿易和服務規則，來取代WTO，[5]中國被排斥在外。而且，制造業也向發達國家回流及向低成本國家轉移，這對中國以制造業為基礎的出口導向性經濟結構將產生顛覆性的影響，持續時間也不確定。同時，發達國家不遺余力地推崇綠色經濟、低碳經濟，并力圖將其在不區別各國發展現實階段的基礎上轉化為全球標準，使其能夠依托科學技術上的領先優勢，搶占新一輪產業發展的制高點，進而鞏固全球經濟領導者地位，也使得中國制造業轉型升級的任務更加迫切而艱巨。但可喜的是，國際金融危機也加速了國際金融市場體系的重建和國際貨幣多元化進程，人民幣國際化進程明顯加快，人民幣相關的國際業務逐步放開，與人民幣相關的國際新金融體系架構已是大勢所趨。浦東作為中國改革開放的領頭羊，作為擔負國家“金融和貿易中心”核心功能區這一戰略使命的創新前沿，必須面對這一嚴峻的外部形勢，在綜合配套改革的內容設計中應有積極的應對。

此外，國內形勢也在發生深刻變化。過去保持高速增長的要素紅利不再，經濟發展的不確定因素眾多。一方面，中國經濟過去30年的高速增長主要依賴農村廉價勞動力釋放、出口帶來的世界市場、改革帶來的制度紅利三大要素。如今依賴廉價勞動力、出口、投資等拉動經濟的時代已經過去。以政府主導創造需求，成功拉動地方經濟高增長的路徑已造成了“產能過剩”與“潛在增速下滑”并存、環境質量惡化等諸多問題，正如李克強總理指出的那樣，“靠刺激政策、政府直接投資，空間已不大”。而同時，地方債務風險、影子銀行、財政收入下滑等隱患也在不斷出現。另一方面，以互聯網和新材料、新能源技術為基礎的第三次工業革命也正在推動中國經濟結構發生翻天覆地的變化。平臺經濟、大數據經濟等使得技術要素和市場要素的配置方式都將發生革命性變化。而這種變化的規模和深度，目前還不能做出清晰而準確的判斷。這意味著，更深層次的經濟體制改革，將是中國，更是浦東未來必須面對的改革重大使命。

（二）改革的必要性和緊迫性已達成社會共識

自李克強總理提出“改革是最大的紅利”這一觀點后，全社會已充分認識到了改革的迫切性和不改革的危險性，持續不斷深化改革已成為社會的普遍共識。十八大提出要用更大的勇氣和智慧推進下一步改革，以及此后釋放出的各種積極訊號，已經在全國范圍內了創造了一種令人期待的改革氛圍。[6]“重啟改革”的呼聲此起彼伏。正如李總理所言，“不改革，要承擔歷史責任”。而進一步深化改革，無異于中國的第四次革命。但只有堅持改革，才能解決前期改革過程中不斷積累和暴露出的結構性矛盾和體制性問題，消除發展模式轉變的體制性障礙；才能通過改革堅守經濟增長的成果，并激發未來經濟的活力，盡可能延長經濟持續平穩增長的時段。保持經濟平穩增長，單純的政策刺激只能解燃眉之急，唯有深化改革激發活力才能為中國經濟提供不竭動力。

在新型城鎮化戰略指導下，中國新一屆領導人對經濟改革，乃至政治和社會改革都秉持了新的思路。一系列的重大改革已提上議事日程，以轉變政府職能為核心的系統化的全面改革也已陸續展開和實施。2013年4月和5月，國務院兩次召開常務會議，取消和下放133項行政審批事項；5月底，國務院批轉了發展改革委《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》；近期，國務院又批轉了2013年改革重點，共涉及行政體制改革、財稅體制改革、金融體制、投融資體制、資源性產品價格、基本民生保障制度、城鎮化和統籌城鄉7大領域。總體要求是正確處理好政府與市場、政府與社會的關系，處理好加強頂層設計與尊重群眾首創精神的關系，處理好增量改革與存量優化的關系，處理好改革創新與依法行政的關系，處理好改革、發展、穩定的關系，確保改革順利有效地推進。近期，持續不斷地對金融行業的整頓和監管也體現了新決策層不因循舊路，放棄通過“刺激”和“放水”拉動經濟增長模式的堅定決心。

浦東綜改站立在了新的改革啟動時點上，也是時不我待，必須以處理好政府和市場的關系為核心，加快推進財稅、金融、價格、科技等全面的改革，把改革的紅利、內需的潛力、創新的活力疊加起來，為打造浦東經濟“升級版”提供體制保障。

三、確定浦東綜改新路徑選擇的原則

（一）緊扣主題和目標

改革本身不是目的，而是要通過改革促進發展。浦東現階段的綜合配套改革，要始終圍繞浦東功能建設與和諧城區建設的主題，通過改革推動實現轉型，增強功能，提升國際競爭力。浦東綜合配套改革要實現的目標是：充分顯現浦東綜改的示范效應，初步建立輕型化扁平化的新型區域管理體制，進一步完善符合國際慣例的經濟運行環境、基本形成城鄉一體化發展的體制機制。更加突出浦東全球開放樞紐節點的地位，率先建立充滿活力、富有效率，有利于市場經濟、開放經濟、服務經濟和創新經濟發展的體制機制。因此，浦東綜合配套改革只有緊密圍繞主題、目標明確，才能更好地實現改革的初衷。

（二）始終秉持“效率優先”

浦東綜合配套改革的時間緊迫、任務艱巨、外部競爭又很激烈，因此更要注重改革的效率，始終以能提高效率作為衡量標準。浦東綜合配套改革已進入第9年，第三個“三年行動計劃”也時間過半。要想在“十二五”期間較“十一五”取得更好的效果，時間緊迫感顯而易見。“十二五”期間，浦東綜合配套改革的任務更加繁重，要求更高，改革也進入了高成本的制度改革階段。而且，國家目前已陸續批準了11個綜合配套改革試驗區。雖然各有改革目標和重點領域，但競爭局勢已日趨激烈，尤其是深圳、重慶兩江、武漢等地的改革已取得了突破性成果，這無形中增加了浦東實現“先試先行”、“全國示范效應”的壓力。

（三）更加注重“以人為本”

在新的改革階段，以及國家新型城鎮化的戰略指引下，“以人為本”的戰略思想被提到了前所未有的新高度，浦東綜合配套改革也要將“以人為本”提高到戰略高度，把維護人民群眾的根本利益作為改革的出發點和落腳點。尤其是在政府職能轉變中，要從根本上解決政府“越位、錯位、缺位、不到位”等問題，要充分體現執政為民，優化結構，強化責任。同時，“以人為本”還體現在充分發揮人民群眾在改革中的主體作用，包括充分調動一線專業技術和管理人員、社會各方面學者和專家等的積極性，鼓勵他們發揮各自所長，集思廣益，群策群力，加快推進綜合配套改革，出色完成預期目標。

（四）堅持“有的放矢，重點突破”

浦東綜合配套改革內容廣泛，是全方位、多層次的上層建筑領域的改革，因此，應該繼續沿襲以往的成功經驗，實施向有限目標的重點突破，在政府管理體制、經濟發展方式、城鄉統籌發展三大部分中，各選擇2～3項，集中資源和力量，進行重點突破。在具有浦東特色的項目、先行先試的項目、在全國有明顯示范引領效應、對浦東可能產生持續影響的項目領域中，有的放矢地進行選擇，并針對其中的難點和瓶頸，探索可能的解決方案，以加大綜合配套改革的深度和力度，不講究改革事項的數量，但更追求改革成果的質量。

四、浦東綜合配套改革的新突破口

（一）借大區域管理的具體實踐，探索政府職能轉變的新突破

兩區合并后，浦東1200平方公里的大空間下，區域內的行政架構更為復雜，涵蓋了開發區管委會（包括國家級、市級、區級等）、開發公司、街道和建制鎮政府等多種管理機構。如何理順行政架構，建立起扁平、高效的集約化管理模式，實現“強化核心功能、優化資源配置和空間布局、促進產城融合、提高管理效率”的目標，是對浦東政府職能轉變的巨大挑戰，也在全國范圍具有很強的先行示范效應。首先，浦東應在現有“4+3”功能區的實踐基礎上，秉持“高效”和“便利”的原則，通過整合區域內的人、資、商、財等各種資源，優化生產力布局，協調好各功能區管理體系間的架構和互動互榮機制。其次，詳細梳理各層級機構的管理職能，推進機構改革，解決機構重疊、職能交叉的問題，實現政府機構職能明晰、結構優化。第三，繼續精簡審批程序，提高審批效率，把浦東真正建成為國內“行政效率最高、行政透明度最高、行政收費最少”的地區。第四，政府職能更注重于完善城市綜合功能、健全社會服務體系和城鄉一體化統籌，以此推進產城融合和城鄉協同發展。

（二）借“自由貿易試驗區”建設，探索金融、貿易、監管體制的新突破

率先在浦東建立國內首個“自由貿易試驗區”是國家戰略，也是浦東進行金融、貿易、航運以及管理體制及政策等創新的獨特優勢。浦東應借助貿易自由化，加強金融體系建設、金融市場國際化（包括人民幣離岸金融市場、證券市場國際版等）、金融產品創新中心建設、人民幣國際化進程等相關的制度建設和操作規范設計，尤其是應積極爭取金融市場建設的自主權和離岸金融的試點權。在國際航運發展綜合試驗區內，把保稅政策、免營業稅政策、方便旗政策、啟運港退稅政策發揮到極至，使之成為中國大陸上稅賦最低、政策最寬松、國際化程度最高的國際港航、貿易區。浦東新區還應在航運服務市場建設和離岸貿易試點方面申請更多的自主權限。在實施貿易自由化過程中，充分借鑒國際港建設的條件、政策法規、運作模式，結合中國國情、上海市情、浦東區情和洋山綜合試驗區的條件，有計劃、分步驟地提高港口、貿易自由度，最終建成具有中國特色的自由貿易園區。這還需要海關總署、國稅地稅、交通部等部門的高度配合，下放部分關稅、營業稅，以及航運管治等方面的權屬，確保貿易和航運的便利化、自由化與國際先進水平接軌。

（三）借“張江國家自主創新示范基地”建設，探索創新創業、人才激勵政策方面的新突破

張江是浦東新區“十二五”實施創新轉型戰略的重要載體，目前已集聚了一大批國內外科技精英和高科技研發設備。但張江目前面臨著高科技成果產業化和高科技人才的外溢兩大瓶頸。[7]因此，下一步的綜合配套改革應著力突破這兩大難題，增加科技創新能力，提升經濟持續發展能力。

首先，要確定“張江自主創新示范基地”的功能由以制造業為主向服務業為主的轉型，首要功能是研發，包括微電子、生物醫藥、數碼技術、網絡技術的科技研發等研發功能；其次是知識產權交易功能，通過市場化運作，建設知識產權評估交易中心；第三，發展高新技術產業的總部經濟，在長三角同城化的大環境下，實行勞動地域分工，將高科技企業的總部、研發、中介、銷售等環節留在張江，將生產基地轉移到商務成本較低的長江地區，通過功能互補，組成產業聯盟。其間，有許多地區合作、企業合作、功能聯動、利益共享的機制需要通過綜改，得以規范。

其次，市、區兩級都要對張江放權，激活張江的創新活力。市、區兩級政府要適度放權，讓張江管委會與張江集團的價值取向高度一致，并齊心協力地通過體制、機制改革，激發創業熱情和活力。張江管委會應有權試點科技企業的稅制改革和科技人員的所得稅率改革，為研發企業的技術創新和科研人員的安居樂業營造優良體制機制環境。同時，通過優惠政策大力吸引科技企業和創新人才集聚。張江應在原有的優惠政策基礎上，結合當前人才競爭的態勢，更有針對性地制定人才政策，打造人才優惠政策高地，把張江打造成國際化、高水平的研發基地和高科技產業集聚區。

（四）借新市鎮建設，探索城鄉統籌發展體制機制的新突破

浦東新修編的城市總體規劃明確了曹路、唐鎮、合慶、周浦、航頭、新場為六個新市鎮，并已陸續啟動建設。新市鎮兼具城市與農村的特點，是城鄉聯動與共舞的節點。浦東新市鎮建設與發展的重要目的就在于消除城鄉二元結構，推進城鄉一體化發展戰略，形成以工補農、以工促農的發展新格局，讓城鄉居民共享發展成果。

新市鎮的開發建設需要有一批具有規劃優化特點和超前性的基礎設施建設項目，而這些項目的啟動單靠浦東新區政府的力量顯然是不夠的，這就產生了諸多能在體制機制上進行創新突破的大好時機。例如，創新土地開發利用模式，可以探索以大型土地或房地產公司為主體的區鎮聯合開發建設新市鎮的模式，既有利于充分發揮大型企業在項目運作上的能力和優勢，又可以極大地調動鎮政府的積極性，有利于促進對土地的集約利用和深度開發，提高土地的開發價值，創造更多的土地收益。創新浦東的投融資體制，可以借助新市鎮建設中大量公共基礎設施建設的契機，探索通過基礎設施投資產業基金、項目公司、發行債權等方式，積極鼓勵引導民資和外資等社會資金的參與，并按照“誰投資、誰受益”的原則研究制定合適的收益分配方法，保證其獲得穩定、可持續的投資收益。創新農業生產方式，可以探索將產業資本引入農業經濟，以實現小農經濟生產模式向現代化規模農業生產模式的轉型，讓產業資本承包農村土地使用權，使農業經濟發展機械化、規模化、市場化運作。新市鎮開發還要在城鄉公交、城鄉供水、城鄉保潔、城鄉教育和城鄉醫療保健一體化的體制機制上進行突破，通過一體化的推進不斷縮小城鎮和農村的差距，改善農村的生產、生活條件，推動實現城鄉公共服務資源均等化。

（五）借“頂層設計”與“基層創新”的有機結合，探索改革推進機制的新突破

有效的改革推進路徑還需要把自上而下和自下而上的方式有機結合。浦東下一步綜合配套改革要繼續走在全國的前列，就必須積極探索自上而下的頂層設計和整體漸進的指導，與自下而上的基層首創和局部突破方面先行先試這二者的有機結合，而不能單純依靠頂層設計。這既要求浦東綜合配套改革方案的設計是站在國家戰略的層面，始終注重國家層面的改革要求，前瞻性地、系統性地宏觀構想出改革的總體方案與目標、主體與路線圖、時間表與保障措施等，同時也要時刻兼顧利用基層一線的實踐經驗和創新，鼓勵其積極性、創造性和對改革的實際推動作用，形成政府、社會、企業、公民多元參與、互動共進的局面。

參考文獻：

[1]浦東新區發改委，等.2013年浦東產業發展報告[R].2013：41.

[2]徐網林.圍繞“三個著力”實現重大突破[N].浦東時報，2012-11-15.

[3]浦府辦〔2010〕60號.浦東新區進一步深化行政審批制度改革的方案[R].2010.

[4]浦東新區發改委.上海浦東2012年綜合配套改革主要思路和重點工作[R].2012.

[5]華訊資訊.自貿區對中國意味著什么[EB/OL].[2013-9-6].http：//club.591hx.com/Title_Static/2013-09-06/20130906135537.html

[6]史晨昱.改革的路徑選擇重新站到十字路口[EB/OL].[2013-5-3].http：//news.hexun.com/2013-05-03/153770237.html

[7]浦東改革與發展研究院.張江高科技園區“十二五”經濟和社會發展規劃[R].2012.

責任編輯：張 煒