村鎮銀行保護農民金融發展權研究
——從普惠金融的視角

劉姣華 李長健

“三農”問題的核心是農民問題，保護農民平等發展權是解決農村問題的重要突破口，也是維持社會穩定的關鍵。我國農村長期存在的金融排斥本質上反映了我國農村低收入群體在金融領域的“權利貧困”現狀，即無法與城市中高收入群體獲得平等的金融服務權利，這種權利的不平等若長期存在，將會形成制度化的地位和財富分配的不平等格局，從長遠來看必然會影響整個社會經濟的公平性，進而影響社會經濟的持續、健康發展。2005年提出的普惠金融理念強調所有人都應平等地享受金融服務，農村地區的居民享有平等的金融發展權。2006年底中國銀監會批準設立的村鎮銀行是普惠金融理論在中國的實踐，在一定程度上緩解了農村地區的金融排斥問題，為維護農村弱勢群體的金融發展權、促進社會和諧發展提供了可行的途徑。

一、普惠金融理念的提出

普惠金融體系(inclusive financial system)，是在2005年聯合國舉行的小額信貸年活動中提出的概念，也被譯為“包容性金融體系”。普惠金融能夠有效地、全方位地為社會各個階層和群體提供全面的金融服務。

(一)理論基礎

1.金融資源論

金融資源概念最早由西方學者戈德史密斯(1955)提出的，我國金融學者白欽先(1998)在此基礎上提出了金融資源論和金融可持續發展理論。他認為，金融在本質上是一種資源，它既是資源配置的對象，又是配置其他資源的方式或手段[1](P146)。金融資源論揭示了現代金融的一般資源屬性，將金融提高到人類社會資財之源、稀缺資源的戰略高度，通過合理配置金融資源，能解決不合理的經濟結構、產業結構問題，促進一國或地區的經濟發展

2.金融公平論

英國著名經濟學家庇古(1912)把社會福利視為建構公平分配、評判分配公平的一項最重要指標，主張通過社會福利調整公平分配。世界銀行也在其2006年報中把金融公平與金融安全、金融效率相提并論，指出要通過金融公平來平衡金融安全與金融效率，實現金融發展。我國學者馮果把金融公平定義為：在金融活動中，各類主體不因自身經濟實力、所有權性質、地域和行業等因素而受到差別對待，能夠公平地參與金融活動、進行金融交易、分享金融資源，并通過金融市場來實現社會整體利益的最大化[2]。

(二)理念內容

一般認為，普惠金融以扶貧為目的，是為社會所有人尤其是低收入和貧困人口提供金融產品和服務的金融服務體系。筆者認為，普惠金融是各種金融機構共同參與，公平地在國家之間、地區之間、城鄉之間、各種類型的企業和人群之間分配金融資源，提供全面的金融服務，滿足所有人群合理的金融需求，以實現金融業的均衡協調和可持續發展。與一般文獻中普惠金融的概念相比，這一理念有以下幾個特點：

第一，強調“金融權是人權”，認為人們享有如同生存權、自由權、財產權等一樣享有金融權。所有人都能以可以承擔的成本獲得公平合理的金融服務，從而有效地參與社會經濟活動。

第二，強調“普惠”所有人群，金融體系不能忽視發展中國家、落后地區、農村、中小企業和窮人的金融需求，也不能片面強調照顧窮人等弱勢群體。普惠金融要能夠面向所有人群，逐漸消除現有金融體系存在的二元結構，以合理的價格，便捷、靈活地提供金融服務。

第三，強調提供全面的金融服務。普惠金融提供的金融服務不僅包括貸款融資，還包括儲蓄、投資、保險、匯兌等金融服務。普惠金融要建設良好的金融基礎設施和金融體系、專業的技術支持系統，提供快捷、準確、安全的支付和清算服務以及準確、透明的信息服務等。

第四，強調金融機構廣泛參與。普惠金融不只是個別扶貧機構或某些類型的小額信貸機構的工作，而是所有金融機構以各種形式廣泛參與的活動。傳統金融機構要按照普惠金融的方向轉型，新興金融機構要按照普惠金融的要求創新。

第五，強調可持續發展。普惠金融重視發展中國家、落后地區、農村、中小企業和窮人的金融需求，為金融業的發展拓展了業務空間和盈利空間。但不同于片面強調幫助弱勢群體的傳統扶貧模式，普惠金融強調整個金融體系的參與，通過均衡配置資源，滿足金融需求，實現長遠的可持續發展。

二、普惠金融與農民金融發展權、金融排斥、村鎮銀行發展之間的關系

(一)普惠金融與農民金融發展權

1.農民金融發展權

農民金融發展權是指以農業發展和農民發展為目的，農民平等享有金融發展成果的權利，主要包括平等享有金融發展的機會、平等享有金融發展的成果等權利[3]。

2.維護農民金融發展權是普惠金融的核心目標

普惠金融體現的是一種和諧金融的理念，體現了“金融權也是人權”的思想，所有人都能以可承擔的成本獲得金融服務，有效地參與社會經濟活動，進而實現全社會的均衡發展。金融發展權是農民的一種應有人權，但長期的二元體制把農民排斥在正規金融服務之外，農民無法獲得和城市居民相等甚至相近的金融資源，這是不公平的。普惠金融體系的建立，把包括農民在內的弱勢群體有機地融入正規金融體系之中，使貧困、偏遠地區的農村居民也能享有平等的金融發展權利。

(二)普惠金融與金融排斥

1.金融排斥

金融排斥(Financial Exclusion)也譯作金融排除，是英國金融地理學家Leyshon和Thrift(1993)在研究金融地理學時提出來的，隨后不斷升溫，研究范圍也拓展到了管理學、經濟學、社會學等領域。金融排斥有不同的維度，最重要的維度包括排斥的范圍、排斥的對象和排斥的相對性。

金融排斥從廣義上是把金融排斥和社會排斥聯系起來，認為金融排斥作為社會排斥的一個子集，一些人系統地被核心金融服務所拒絕(Dymski & Li，2002)，是阻止貧困者等弱勢群體獲得與金融系統接觸的機會的過程(Leyshon & Thrift，1995)。金融排斥從狹義上是指對特定類型的金融服務或產品的排斥[4]，如貨幣交換類、保險、短期信貸、長期儲蓄等服務(Bridgeman，1999)，或交易賬戶、儲蓄賬戶、金融咨詢、投資服務等(ANS，2004)。還有一些中間派的定義認為金融排斥是對主流金融服務的排斥，如一些消費者不能以一種合適的方式接觸以至于不能使用主流金融服務(Panigyrakis et al.，2002)，或是在使用主流金融服務時存在的潛在困難(Dayson，2004)。

關于誰被排斥的問題，不同的定義對金融排斥的對象界定也不一樣，既有把社會團體、社區等作為研究對象的(Peachery & Roe，2004)，也有把個人(家庭)或企業作為關注重點的(Chapman et al.，2004)。有學者認為，個人是金融排斥的最主要對象，個人的特征往往與金融排斥有緊密的關系。金融排斥是一個相對的概念，是指一小部分人或家庭相對于另一部分人或群體處于一個相對落后的狀態。金融排斥既可以是暫時的，也可以是一個持久的狀態，它包括那些曾經享受過金融服務而現在沒有享受、以及那些從來沒有享受過金融服務的群體。

綜上所述，金融排斥還沒有確切的定義，要想對金融排斥進行準確定義，往往需要根據研究目的來進行。從本文的研究出發，筆者把金融排斥定義為農村地區的居民由于各種原因不能享受正規金融服務，被排斥在正規金融體系之外的一種現象。這里的正規金融主要是指被監管部門進行監管的金融機構，如國有商業銀行、股份制商業銀行、城市商業銀行、農村信用社等。農民資金互助合作社、民間借貸等則不屬于正規金融。

2.金融排斥是構建普惠金融體系的現實原因

國際社會之所以致力于普惠金融體系的構建，是因為目前傳統正規金融機構的金融資源配置是不合理的，這些機構按照市場趨利的原則導向，把大量金融資源配置給大企業、富人階層以及發達地區。信貸市場普遍存在歧視現象，弱勢群體沒有辦法獲得其所需要的信貸支持。

金融是一種資源，而在市場經濟條件下，資源配置的主要手段是市場化調節，優勝劣汰的價值規律引導金融資源供給者為實現利潤最大化而不愿意將金融資源提供給所有金融需求者。世界扶貧協商小組(CGAP)指出，全世界仍有一成的人沒有賬戶，有些雖有儲蓄賬戶，卻沒有完全進入銀行體系，也不能獲得完整的金融服務。金融排斥的存在是市場行為主體追求利益最大化的結果，是符合市場發展邏輯的，無法通過市場的內在機制解決這種不公平的現象，只能通過制度或法律的手段來矯正。

實現金融公平首先是實現機會公平。亞洲開發銀行研究院研究員、金融包容性聯盟執行主席阿爾弗列德·翰尼葛認為，普惠金融可以“將無銀行服務”人群納入正規的金融體系，使他們有機會得到公平的金融服務[5]。

(三)普惠金融與村鎮銀行發展

1.村鎮銀行

2006年12月批準成立新型農村金融機構之后，村鎮銀行迅速發展起來，成為一枝獨大的新型農村金融機構，也成為近年來國內學者關注的焦點。國外沒有村鎮銀行的提法，其研究多集中于農村中小銀行的發展。

按照要求，村鎮銀行設立在農業地區，為當地農村居民和中小企業提供金融服務，其設立的目的就在于解決農村地區金融機構較少、金融服務供給不足等問題，可以有效緩解農戶和中小企業貸款難等問題，促進農村經濟發展和農民收入水平提高。

2.村鎮銀行是實現普惠金融的有效途徑

普惠金融旨在讓所有人都得到平等的金融服務，為弱勢群體提供平等享受金融服務的機會，把那些被正規金融排斥的農村地區和弱勢群體納入金融服務軌道，使其公平地分享金融發展的成果，實現社會和諧發展和共同富裕。村鎮銀行正是普惠金融體系的組成部分，是實現普惠金融的有效途徑。

村鎮銀行是在農村地區設立的主要為當地農民、農業生產和農村經濟發展提供金融服務的金融機構。從服務對象來看，村鎮銀行關注農村地區的農戶和涉農中小企業，他們正是普惠金融體系特別關注的客體，也是中國貧困和低收入人群的主體。從服務地區來講，村鎮銀行只能在縣域以下的農村地區設立，解決農村地區金融供給不足，填補農村金融服務盲區，是普惠金融要求“公平地在國家之間、地區之間、城鄉之間分配金融資源”的具體體現。從經營理念來說，村鎮銀行設立的目的就是為了把越來越多的資源需求主體納入金融范圍，讓窮人和低收入人群有權享受獲取金融資源的待遇，解決農村、農民、農業的資金短缺問題，體現的正是普惠金融的金融公平理念。因此，村鎮銀行的問世使得貧困地區的弱勢群體平等地享有金融資源，享受金融服務成為可能，有利于普惠金融的最終實現。

從以上分析可以看出，普惠金融是金融資源論、金融公平論的現實要求，普惠金融的目標是維護農民的金融發展權，金融排斥是實行普惠金融的現實原因，而村鎮銀行的運作是實現普惠金融的有效途徑。

三、村鎮銀行保護農民金融發展權的要求和措施

(一)普惠金融對村鎮銀行的要求

普惠金融是這樣一種制度安排：它有各種金融機構共同參與，公平地在國家之間、地區之間、城鄉之間、各種類型的企業和人群之間分配金融資源，提供全面的金融服務，滿足所有人群合理的金融需求，以實現金融業的均衡協調和可持續發展。普惠金融對村鎮銀行有以下要求：

1.村鎮銀行要成為農村貧困群體的銀行

傳統銀行為了資金安全，在篩選客戶時往往選擇優質的、有擔保有抵押、有良好信用記錄的優質客戶，把眾多有發展潛力的中小企業、微型企業、個體經營者、農戶等排斥在現代金融服務對象之外。這些人往往只能通過非正規金融途徑(如私人借貸、高利貸等)才能獲得他們需要的金融服務，而這些金融服務不僅是不可持續的，而且代價高昂或條件苛刻，加大了這些人的資金成本，使其貧困程度進一步加重。村鎮銀行要使被排斥在正規金融服務體系之外的農民和涉農小微企業獲得金融服務，為他們提供平等享受金融資源的機會。

2.村鎮銀行要為貧困群體提供全面的金融服務

普惠金融要求金融機構提供全面的金融服務，滿足所有人群的合理的金融需求。因此，村鎮銀行的金融服務既要有傳統的存貸服務，也要滿足進一步的金融服務。從經營范圍來看，《村鎮銀行管理暫行規定》允許村鎮銀行吸收存款，發放貸款，辦理結算、票據承兌與貼現，從事同業拆借、銀行卡業務，代理發行、兌付、承銷政府債券，代理收付款項及保險業務和銀監會批準的其他業務。除此之外，村鎮銀行還可以根據當地村民的需求，開展個性化的金融服務，開辦個人理財、個人投資、金融咨詢、網上銀行、電子銀行、自助銀行等全方位的金融服務，讓農村地區的居民享受與城區居民平等的金融服務。

3.村鎮銀行要堅持金融創新

普惠金融本身就是現代金融理論的一大創新，一定程度上顛覆了金融主要為富人服務的傳統理念，這就要求銀行從業者更新觀念，認識到金融服務不只屬于富人，眾多的弱勢客戶應該與其他人一樣得到共同的、公平的金融服務的權利。因此，普惠金融下的村鎮銀行也要有創新的理念和服務。村鎮銀行首先要在理念上進行更新。倡導“公平對待農民朋友”的服務原則，想農民朋友之所想、急農民朋友之所急，為農民朋友提供全方位的個性化金融服務。其次，村鎮銀行要堅持產品創新。村鎮銀行可持續發展的出路在于有自己的特色產品與服務，在貸款方式上根據客戶需求推出適應“三農”客戶多元化金融需求的產品。村鎮銀行還要開展中間業務，滿足客戶多樣化需求。與此同時，村鎮銀行應進行服務創新，在服務環境上針對地方特色和客戶的特色進行個性化的設計和裝飾，讓客戶有身臨其境、賓至如歸的感受。還需在貸款條件、貸款程序、授信方式等方面進行創新，讓農村居民享受便捷、貼心的服務。也可與當地企業或金融同業進行合作，開展全方位的金融服務，在為農村居民服務的同時達到取長補短、互利共贏的目的。

4.村鎮銀行需要管理部門的大力支持

普惠金融要求村鎮銀行為貧困群體提供金融服務，這與金融機構商業化逐利目的相違背，容易造成村鎮銀行在發展過程中逐漸偏離其設立時的宗旨，回到傳統金融服務方式上。因此，普惠金融的實施既要靠村鎮銀行的努力，也需要管理部門的支持，為其經營營造良好的空間。首先需要在不影響金融體系穩定的前提下，給予村鎮銀行以更多的優惠和便利，保證村鎮銀行適宜的生存空間，使村鎮銀行有能力持續地為農村貧困群體提供合適的金融服務和金融產品；其次，可以通過財政、稅收政策以及貨幣政策等手段引導資金流向，鼓勵村鎮銀行等金融機構為貧困群體提供金融服務，提高普惠的程度；另外，還需要提供良好的制度環境，通過存款保險制度、市場退出制度、農業保險制度等來降低村鎮銀行等農村金融機構的經營風險，保證其在普惠金融要求下的可持續發展。

(二)村鎮銀行保護農民金融發展權的措施

1.明確服務“三農”的市場定位

村鎮銀行必須明確意識到自身服務“三農”的市場定位，致力于為農村地區貧困農民和低收入家庭提供服務，建立自身在農村市場的主導地位和穩固的客戶基礎，從而支持區域經濟發展，履行支農重任。

服務市場定位于鄉鎮和農村社區。村鎮銀行作為農村金融市場的重要補充，在推出后不久便出現了明顯的“脫農化”趨勢，絕大多數村鎮銀行選址都設在縣城或經濟較發達的地區。縣域市場金融機構繁多，利率市場化后將面臨更為激烈的競爭，只有選準市場，才能獲得生存的空間。因此，就服務市場而言，村鎮銀行應以鄉鎮和農村社區作為主要服務地區，發揮小銀行的優勢，將經營觸角不斷向農村地區滲透，充分利用“軟”信息拓展金融服務，成為社區化的金融機構。

服務對象定位于農戶和小微企業。村鎮銀行要為農民、農業和農村經濟的發展提供金融服務，緩解農村地區金融供給不足的問題。從服務對象來看，目前村鎮銀行的貸款對象以中小企業為主，農戶貸款較少，與其他商業銀行定位重合，而村鎮銀行規模較小，在競爭中處于不利地位。只有把服務對象定位于農戶和小微企業，以服務農村、農業、農民為己任，才能找到自己的生長點，擴大銀行市場份額和收益，促進新農村建設和發展。

銀行業務定位于個性化農村金融產品和服務。目前，村鎮銀行開展的金融業務以存貸款為主，金融服務和產品比較單一，無法滿足農戶和小微企業個性化、多樣化的需求。因此，村鎮銀行應不斷創新金融產品，為農戶和小微企業的融資及擔保提供方便。除了傳統的存貸款業務之外，還要積極開拓保險、個人理財、信息咨詢等綜合服務，同時根據農戶、小微企業的需求為其量身定做信貸產品，提供特色化的金融服務，開拓新的利潤增長空間[6]。

2.拓寬資金來源渠道

村鎮銀行后續資金不足將是制約其可持續發展的瓶頸問題，要解決這個問題，就必須建立增進村鎮銀行融資的機制，為此應采取以下措施：

首先，加強宣傳推廣，利用電視、廣告等媒介引導廣大農民充分了解和認可村鎮銀行，向廣大農民宣傳設立村鎮銀行的目的和意義，介紹村鎮銀行開展的相關業務，增強他們在村鎮銀行存款的信心。其次，提升服務水平，加快設立村鎮銀行的分支機構，延伸經營網點，建立流動銀行，擴大服務輻射面；建設和完善支付清算系統和業務處理系統，在農村地區推廣使用POS機，支持村鎮銀行發行銀行卡、開展電子銀行等業務，為客戶提供支付結算便利。再次，建立對外融資機制，允許有條件的村鎮銀行通過發行債券、票據等渠道進行融資；對已達到中小企業板上市條件的村鎮銀行，可以讓其在資本市場上融資；支持村鎮銀行依托發起行聯合發行理財產品，或與其他商業銀行合作，在代理發起行和其他商業銀行的理財產品的同時，推廣本行的特色產品，增加村鎮銀行的融資渠道。

3.進行金融產品與服務的創新

村鎮銀行發展要有自己的特色產品與服務作為支撐，進行金融產品和服務的創新，是提升村鎮銀行金融服務、緩解農村和農民貸款難、促進社會主義新農村建設的有效手段。

金融理念創新。村鎮銀行首先要進行金融理念的轉變和創新。普惠金融要求村鎮銀行主動承擔起服務農村經濟發展和服務貧困群體的神圣職責，這就要求村鎮銀行轉變經營理念，把傳統的為優秀客戶服務的理念轉移到為貧困群體提供金融服務上來，不與大型商業銀行或城市商業銀行爭奪客戶資源，全心全意為農村貧困群體服務，在為“三農”及農村貧困群體提供金融服務的實踐中生存與發展。

金融產品創新。根據客戶需要，推出農戶聯保貸款、農業機械貸款、農戶林權抵押貸款、農戶土地承包經營流轉權抵押貸款等多種貸款產品。大力發展中間業務，逐步形成資產業務、負債業務、中間業務共同發展的業務結構。相對于傳統的存貸業務，中間業務有覆蓋面廣、產品差異性大、增長潛力強等優勢。在加大金融服務類業務的基礎上，逐步開展附加值較高的業務，推出特色化產品，滿足客戶多樣化需求。

金融服務創新。服務環境要創新，在考慮銀行整體形象的同時，也要針對地方特色和客戶的特色進行個性化的設計和裝飾，讓客戶身臨其境，心情舒暢，有賓至如歸的感受。還可以利用地緣優勢，簡化貸款流程，提高授信審批效率，創新貸款方式，讓農村居民享受便捷、貼心的服務。還可與當地企業或金融同業進行合作，開展全方位的金融服務，在為農村居民服務的同時，達到取長補短、互利共贏的目的。還要提高服務水平，增強競爭力，通過提高服務效率、加強信息系統建設等來提升服務的多元化、特色化和便捷化。

4.加大政策扶持力度

我國農業生產力水平和農業經濟的市場化程度較低，農村金融機構的經營風險較大，盈利能力不足，因此，政府應該在資金支持、稅收優惠和融資優惠等方面給予村鎮銀行特殊的待遇。

給予財政稅收政策支持。首先，為村鎮銀行提供更多的財政優惠，對小額信貸實行利息補貼；降低加入大小額支付系統、征信系統、銀聯系統等的準入門檻和費用，減少村鎮銀行建立初期的經營成本，促使村鎮銀行堅持服務“三農”的目標不動搖。其次，給予村鎮銀行稅收優惠，讓其與農村信用社一樣，享受農村信用社改革期間的稅費優惠，免征所得稅，營業稅同樣為3%，允許其在稅前多提呆賬準備金，快速提升其抗風險能力，穩步促進資本積累。

加大貨幣政策扶持力度。適當放寬村鎮銀行同業拆借的額度限制，向其提供支農再貸款的支持，開辟資金來源渠道，再貸款的利率要比吸收存款的利率低，以降低村鎮銀行的經營成本。積極探索和創新支農再貸款管理的模式和方法，有效提高支農再貸款的支農效力。積極推進利率市場化改革，使村鎮銀行通過市場化的利率改革，能降低成本，實現可持續發展。