元代鹽務政策演變略論——《元典章·課程》研究之一

張國旺

元代是蒙古族建立的全國性統一王朝。榷鹽在其政治經濟中占有重要的地位。以往學界多注重鹽業生產、鹽務管理機構、鹽戶、鹽的運銷、鹽價和鹽課等若干具體方面的內容①陳高華.元代鹽政及其社會影響[J].歷史論叢,1964(1),后收入氏著.元史研究論稿[M].北京:中華書局,1992:67-98;郭正忠.元代的鹽業[M]//中國鹽業史:古代編·第四章.北京:人民出版社,1997:428-493;吳慧.遼金元鹽法考略[J].鹽業史研究,1988(1).，然對有元一代鹽務政策的演變注意不夠。更有學者將元朝某一段時間內所施行的鹽務政策視為有元一代鹽務政策者。鹽務管理機構②張國旺.元代統一局面下鹽官制度的重構[J].河北學刊,2009(5).以及鹽務法令的演變是元代鹽務政策演變的重要內容。本文在前人研究的基礎上，試以鹽務法令為中心，對元代鹽務政策的演變略作探考③關于元代私鹽問題，筆者將另撰文考述之。。

一 、蒙古國時期的鹽務政策

蒙古國建立之初，成吉思汗便注重鹽場的管理。劉敏被委任為安撫使，“便宜行事，兼燕京路征收稅課、漕運、鹽場、僧道、司天等事”④宋濂.元史:卷一百五十三·劉敏傳[M].點校本.北京:中華書局,1976:3609.。然鹽業受到足夠的重視始于窩闊臺時期。太宗庚寅年（1230），“始行鹽法”，其核心是“每鹽一引重四百斤，其價銀一十兩”。具體實施過程中，“始立河間稅課所，置鹽場，撥灶戶二千三百七十六隸之，每鹽一袋，重四百斤”；“始立益都課稅所，撥灶戶二千一百七十隸之，每銀一兩，得鹽四十斤”；“始立平陽府征收課稅所，從實辦課，每鹽四十斤，得銀一兩”⑤宋濂.元史:卷九十四·食貨志二·鹽法[M].點校本.北京:中華書局,1976:2386-2389.。“始立鹽法”即標志著鹽業大規模生產納入國家管理的范疇。當時蒙古國所控制的鹽場主要是河間、益都等地鹽場和河東鹽池。此時的鹽務政策以引法為中心，并規定了每引鹽袋的重量和價錢，鹽場灶戶為官方劃撥，課稅所則成為管理鹽務的核心機構。

蒙古國時期以引法為中心的鹽務政策當繼承金代的鹽引法而來。這主要是因為蒙古國所控制的鹽區主要是河間、山東海鹽以及解鹽。而金代鹽引之法也主要施行于這些區域。“貞元初，蔡松年為戶部尚書，始復鈔引法，設官置庫以造鈔、引。鈔，合鹽司簿之符。引，會司縣批繳之數。”其中山東、滄、寶坻三鹽司“鈔、引、公據三者俱備然后聽鬻”，解鹽鈔引則“與陜西轉運司同鬻”①脫脫.金史:卷四十九·食貨志四[M].點校本.北京:中華書局,1975:1093-1094.。所不同的是，蒙古國時期確立了每引400斤，更為整齊劃一，而非使用金朝所謂的“套”“袋”之法。

蒙古國時期雖然鹽務管理機構有所變化，但以引法為中心的鹽務政策沒有改變。大宗丙申年（1236），“初于白陵港、三叉沽、大直沽等處置司，設熬煎辦，每引有工本錢”②宋濂.元史:卷九十四·食貨志二·鹽法[M].點校本.北京:中華書局,1976:2386.。工本錢的出現，說明鹽業生產已經成為國有生產部門，所撥灶戶均為國家生產食鹽，其所得則為工本錢，鹽業生產所得歸政府支用。

中統二年（1261），世祖頒布《恢辦課程條畫》，強調“隨路恢辦宣課，已有先朝累降圣旨條畫，禁斷私鹽酒醋曲貨、匿稅，若有違犯，嚴行斷罪”③元典章:卷二十二·戶部八·課程[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:791-792.。可見蒙古國時期曾多次頒布圣旨條畫要求禁斷私鹽，恢辦鹽課。然文獻缺載，具體內容不得而知。

二、元世祖時期的鹽務政策

中統二年六月，“詔諭十路宣撫司并管民官，定鹽酒稅課等法”④宋濂.元史:卷四·世祖紀一[M].點校本.北京:中華書局,1976:70.。這次所定鹽法當是王文統與各路宣撫司官員共同議定。“世祖自去秋親征叛王阿里不哥于北方，凡民間差發、宣課鹽鐵等事，一委文統等裁處。”“去秋”即中統元年。中統二年二月，忽必烈“召行中書省事祃祃與文統，親率各路宣撫使俱赴闕”。“未幾，又詔諭宣撫司，并達魯花赤、管民官、課稅所官，申嚴私鹽、酒醋、曲貨等禁。”⑤宋濂.元史:卷二百六·叛臣·王文統傳[M].點校本.北京:中華書局,1976:4594-4595.這次詔諭者除宣撫司官及管民官外，還有各路達魯花赤、課稅所官及投下軍民諸色人等。其具體內容反映在《元典章·恢辦課程條畫》。

該條畫的目的是“恢辦課程”，從而保障財政收入。其中12條條畫中，涉及鹽務者7條。從內容看出，此條畫主旨是禁斷私鹽。如該條畫規定了私鹽販以及犯界私鹽者所受懲罰的不同，地方州府長官禁治私鹽的賞罰措施，在鹽商運銷食鹽過程中鹽場官、把守關津渡口官員不得阻撓鹽商，地方長官不能澀滯運鹽河道，投下不得拘撮運鹽綱船，通事不得搶奪鹽商馬匹，而地方長官要保障煎鹽草不致闕用，達達民戶食鹽不得夾帶私鹽等。這是目前所見元代初的最清晰而完整鹽務法令，有元一代鹽務政策大多沿襲此條畫。其中“今后諸鹽場遇有買納及支客鹽，無致留難。不受不給，或勘合號簿、批鑿引鈔違限者，并徒二年”，說明此時鹽法仍以引法為中心，鹽商到場買納，置立勘合號簿、批鑿鹽引都是重要的步驟，不能違限或缺少。

元朝滅掉南宋，統一全國之后，如何管理全國的鹽務即搬上日程。當時的財政大權掌握在權臣阿合馬手中。至于財政問題，世祖更明確表態：“此財谷事，其與阿合馬議之。”①宋濂.元史:卷二百五·奸臣·阿合馬傳[M].點校本.北京:中華書局,1976:4561.鹽務改革開始于北方。至元十二年（1275），阿合馬奏立諸路轉運司。東平路轉運使蔡德潤等聯名“乞依先立轉運司給降條畫，及隸中書省”②元典章:卷二十二·戶部八·課程·運司合行事理[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:797-798.。至元十三年頒布的《運司合行事理》即為阿合馬參與商討的結果。該文件議定了都轉運司隸屬中書省，都轉運司置立廨宇、迎接圣旨，吏員的任命，鋪馬扎子、牌面的使用，課額的增添，運司所用紙扎、官員所得俸祿等。同年頒布圣旨，要求江南“茶鹽酒醋商稅、金銀鐵冶竹貨湖泊大小課程，從實恢辦”③元典章:卷二十二·戶部八·課程·江南諸色課程[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:794-796.。《江南諸色課程》條畫正是在此圣旨的基礎上擬定的。其中僅有1條有關私鹽的規定。需要說明的是，阿合馬的長處在于斂財，其制度建設似并不完善。

世祖時，食鹽產銷被官員、豪富及富商所控制，造成鹽價大漲。至元十八年，潭州的鹽價一引賣到中統鈔180兩，江西則賣到170兩，即使大都也賣到120兩，超過國家規定十倍左右。昂貴的鹽價的確使貧窮的百姓“多有不得鹽吃的有”。為此，財臣盧世榮提出設立常平鹽局，“販鹽底人每若時貴呵，咱官司賤賣”，試圖借此平抑物價。至元二十一年頒布的《設立常平鹽局》規定了常平鹽局法的主要實施細則。首先，鹽局官由各地官司從近上戶計內選取有抵業人、通商賈、信實、不作過犯之人擔任。常平鹽局所用的攢典、秤子等據本處賣鹽的多少，從中戶中差撥。其二，鹽局原則上一縣設立一處。各路并戶多州郡及人煙輳集鎮官市根據需要設立。其三，鹽局的年銷鹽數根據民戶數量開坐數目，需同各處鹽局官一同前去鹽運司關引支撥。其四，平抑物價是常平鹽局的重要職能。一引400斤最多不過400錢。鹽局的發賣顯然是零賣，須要一斤、二斤、三斤各作一裹。其五，鹽局每日將賣到鹽錢明附文歷，每日分豁本息具單狀申報提點官司印押，每旬開申本路，申宣慰司，呈省。腹里路分將每月賣到數目于下個月初五日前申解到本路。需要說明的是，常平鹽局法是建立在與行鹽法共存的基礎上的。常平鹽局所銷售的數額約占全年鹽產量的三分之一，行鹽法仍然是鹽的主要銷售方式。鹽商“發賣鹽價，如今鹽袋不問價例，平和聽從民便發賣”，因而常平鹽局法在沒有鹽商發賣或鹽價太高時才發揮作用④元典章:卷二十二·戶部八·課程·設立常平鹽局[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:879-881.。由于盧世榮不久倒臺，常平鹽局法沒有施行多長時間就夭折了。

財臣經理財政，其目的在于斂財，并不注重制度建設，以免束縛他們的手腳。桑哥去世后，元政府頒布了《至元新格》。至元二十八年六月，“中書省欽奉詔條，戒諭內外大小官吏事意，除已欽依差官分道宣布去訖，所有時宜整治事例，奏準定為《至元新格》，刻梓頒行”⑤元典章:卷二·圣政一·守法一[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:44.。《至元新格》是元代一部主要規范官吏(包括職役)行為的行為法規⑥劉曉.《大元通制》到《至正條格》：論元代的法典編纂體系[J].文史哲,2012(1).。就《至元條格》有關鹽務法令看，也的確如此。如其中規定“其行省、戶部檢會元降條例，凡近年官吏違犯禁條、營謀私利、侵損官課、阻礙商人者，逐一出榜嚴行禁治，仍須選差廉干人員不時暗行體察，務要茶鹽通行，公私便利。”又如“諸鹽法，并須見錢賣引，必價鈔入庫，鹽袋出場，方始結課。其運司官如每事盡心，能使鹽額有余、官吏守法、商賈通便、課程增多者，聞奏升賞”①元典章:卷二十二·戶部八·課程·至元新格（十一款）[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:801-803.。此外，關于鹽袋的裝運、收納、儲藏以及捉獲私鹽等也多為對官吏行為的規范。

元世祖前期頒布的鹽務法令多局限于鹽務管理的某個方面，盧世榮的常平鹽局法更是壽命短暫，尚無完整的鹽務管理法令。至元二十九年頒布的《立都提舉司辦鹽課》內容涉及鹽業生產、銷售以及鹽務管理諸項內容，是元世祖時期鹽務管理中最為完善的法令。該條畫指出“見錢賣引，照依資次支撥鹽袋”。“納課買引，赴場查鹽”，而“諸人賣過鹽引，欽奉圣旨，限五日赴所在官司繳納”。可見鹽引法仍是世祖時期鹽務管理的核心，而限期繳納所賣鹽引的規定出自圣旨，當在至元二十九年之前就曾頒布。該文書還要求諸軍、站赤人等買食官鹽；各位下、勢要之家不得“摻驀資次”，“多查斤重”；運司煎鹽草地諸人不得“侵占斫伐及牧放頭疋，胤火燒燃”；鹽商貨賣不得夾帶多余斤重，也不可摻和灰土；收鹽官吏不得多取余鹽，克扣工本；鹽牙不可行大稱而壞鹽法；附場百里之內人戶食鹽置局發賣；運司官吏不得虧兌課程，而販私鹽者給予相應懲罰。需要指出的是，這次鹽務管理政策的頒布與微調主要是因為“近年各處轉運鹽使司所用皆非其人”，而勢力之家買鹽“攙驀資次，多查斤兩，遮擋客旅，把握行市”，鹽場官吏“多取余鹽，剋減工本，或以他物準折，致使生受”等等問題，導致鹽業運銷秩序被破壞，灶戶生產積極性不高，國家財政受到嚴重影響②元典章:卷二十二·戶部八·課程·鹽課·立都提舉司辦鹽課[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:817-820.。

鹽引是元代榷鹽制度的核心。舊引“待收呵，收不的，治約呵，又難”，這主要是因為“私鹽多的緣故”。至元三十年中書省奏聞，令戶部著手改造引樣。對已買引而至元三十年底未支鹽者，全部兌換新引，且重新換給勘合后才能支鹽。所換舊引則收歸中書省。已支鹽前往行鹽地面貨賣者，鹽商需到相關地方政府申報現賣鹽袋、鹽引數目后貨賣。地方政府須將鹽客賣過鹽袋、鹽引拘收并批毀，上繳上司。這次改造鹽引由戶部改樣，重新印造，鹽引在鹽務管理中的作用則更為凸顯。“見錢賣引”和“限五日拘收退引”成為這次鹽務政策調整所強調的內容。其“買引——驗引支鹽——批引——退引”的鹽務經銷程序基本定型③元典章:卷二十二·戶部八·課程·鹽課·改造鹽引[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:844-847.。這次所印造的鹽引有元一代沒有發生變化。

三、《新降鹽法事理》的頒布

成宗時期的鹽務政策主要表現在鹽運司機構的統一④張國旺.元代榷鹽與社會[M].天津:天津古籍出版社,2009:73.和以《新降鹽法事理》為標志的鹽引法的完善，其中尤以后者最為重要。《新降鹽法事理》的頒布有著其特殊的歷史背景。世祖后期“客人買引，自行赴場支鹽，場官逼勒灶戶，加其斛面，以通鹽商，壞亂鹽法”①宋濂.元史:卷九十七·食貨志五[M].點校本.北京:中華書局,1976:2494.。成宗時，私鹽愈演愈烈，尤其是作為主要財政來源的江浙、兩淮鹽區。大德三年（1299）四月庚午，“申嚴江浙、兩淮私鹽之禁，巡捕官驗所獲遷賞”②宋濂.元史:卷二十·成宗紀三[M].點校本.北京:中華書局,1976:427.。其中“諸處鹽課，兩淮為重。比年以來，諸人盜賣私鹽，權豪多帶斤重，辦課官吏賄賂交通，軍官民官巡禁不嚴”，從而影響了政府的鹽課收入。為此，大德四年頒布圣旨，要求兩淮都轉運鹽使司自本年起，改法立倉。然施行細則并不明確，遂有十二月二十日中書省奏聞，頒布了整治鹽法細則。其具體施行則當自大德五年始。

《新降鹽法事理》的核心是改法立倉，將支鹽地點由原來的鹽場轉移到鹽倉，從而避免鹽商和灶戶接觸，杜絕“場官掯勒灶戶，多取斛面，以通鹽商，支查大鹽”，“客旅就場查鹽，多帶斤重取要分例，場官有以支持”的情況再次發生。改法立倉后，“煎鹽之所，皆為禁地”，以前諸人閑雜船只往來搬運私鹽的現象將不復存在。然而支鹽地點的轉變增加了鹽業運銷的步驟。鹽倉設立后，鹽袋裝運、入倉、裝鹽席索制造諸問題如何解決，此文書給予了全面的答復。可以看出，鹽引法較之以往更為細密。鹽商前往轉運司入狀買引，轉運司支引出庫，并出給下倉勘合，置立花名銷簿以便記錄鹽商支鹽、售鹽的信息。鹽倉比對勘合與原發字號相同，比對鹽引上鹽商名字、印信無偽，即設立關防號簿，寫立鹽倉據勘合字號放支鹽商鹽袋情況。批驗所置立關防文簿，寫立鹽商姓名、所支鹽數、批驗過月日，受到批驗牙錢數目等等，批鑿則在鹽引之上用條印關防。鹽商賣過鹽引后拘收退引于鹽引正面用條印批給入庫。其中更強調了批驗所批引之功能，為改變過去“批驗所以為作弊要錢之司”的狀況，罷去原有鹽牙，設立鹽總部轄，“說合賣鹽，關防批驗”，鹽總部轄“每日止于批驗所，與買主、賣主對面說合交易”③元典章:卷二十二·戶部八·課程·鹽課·新降鹽法事理[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:820-830.。可見大德四年的改法立倉臻于完美。其將鹽業產銷的各個環節幾乎都置于官府控制之下，且鹽引在其中發揮的作用更為顯著。

值得說明的是，《新降鹽法事理》是針對兩淮都轉運鹽使司的狀況制定的。改法立倉則在兩淮都轉運鹽使司所轄范圍內施行。為保障《新降鹽法事理》的切實施行，大德五年正月丙寅，“以兩淮鹽法澀滯，命轉運司官兩員分司上江以整治之”④元典章:卷二十·成宗紀三[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:433.。“所委拯治鹽法官”李詮即為轉運司官之一。江陵路在辦理鹽務過程中，發現鹽商童文彬所販之鹽無鹽引，而童某招“鹽引不相隨”。江陵路未處理過這樣的案件，于是申報到兩淮都轉運鹽使司，最終依據“諸人販鹽，引不隨行，依私鹽法”的條款來處理⑤元典章:卷二十二·戶部八·課程·鹽課·引鹽不相離[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:852.。可見鹽引在鹽法中所處的核心地位。此外，大德七年，成宗禁止中書省、戶部、行省、轉運司等官員私買鹽引⑥元典章:卷二十二·戶部八·課程·鹽課·鹽司人休買要鹽引[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:855-856;宋濂.元史:卷二十一·成宗紀四[M].點校本.北京:中華書局,1976:448.。大德十年五月，禁止御史臺、宣慰司、廉訪司官購買鹽引①宋濂.元史:卷二十一·成宗紀四M].點校本.北京:中華書局,1976:470.。延祐元年（1314）十二月，禁止諸王、駙馬、權勢之人增價鬻鹽②宋濂.元史:卷二十五·仁宗紀二[M].點校本.北京:中華書局,1976:567.。

《新降鹽法事理》施行的最初十余年間起到了一定的效果，遂有官員所稱“辦了十年來，課程無虧，百姓每得濟來”。然而至大三年（1310），尚書省左丞劉楫“將先立來的法度更改了的上頭，改了資次，壞了鹽法的一般有”。河南行省和戶部官員都稱“休教攙越資次”，于是至大四年，頒布圣旨，要求“依著大德四年立來的法度行來”③元典章:卷二十二·戶部八·課程·鹽課·鹽法依大德四年立法恢辦[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:849.。

《新降鹽法事理》的規定不可謂不嚴密，但是“比來所司弛于奉行”。為了進一步鞏固兩淮鹽務管理的成果，做到鹽法的切實施行，延祐五年三月頒布了《申明鹽課條畫》。條畫強調隨處所辦課程由管民正官提點；諸投下及勢要之家不得欺凌倉官，亦不得恃勢欺行霸市；行鹽地面由行省、宣慰司官各一員提調；沿河官保障運司船只通行，鹽商、灶戶、綱船、工腳、鑄盤、織席等事由運司管理。同時強調了對管民提點正官、鎮守軍官軍人、鹽場官因失職而導致私鹽發生者給予相應的處罰。特別規定“諸客旅并行鋪之家賣訖官鹽，限五日赴所屬州司縣繳納引目”，不得違限，“拘到退引，當官隨即毀抹，每季申解運司收管”④元典章:卷二十二·戶部八·課程·鹽課·申明鹽課條畫[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:830-833;元典章新集·戶部·課程·鹽課·鹽法[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:2093-2094.。對比《新降鹽法事理》可知，這次條畫只是進一步明確了諸官員在鹽務管理中的職能，規定了失職諸官應受到的處罰，而以鹽引為核心的榷鹽制度沒有發生改變。鑒于兩淮鹽業運銷因鹽價高昂而停滯的局面，中書省擬“自延祐六年發賣引目及糧中等引，客人查引運至真州，每引量增中統鈔五貫，計鈔三定四十五兩成交發賣”，作為今后定例，并禁止倉官、真州批引人、鹽總部轄以及拘引人等取要分例，刁難鹽商，敗壞鹽法⑤元典章新集·戶部·課程·鹽課·拯治鹽法[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:2096.。

四、元后期的鹽務政策

延祐七年，兩浙鹽運司也效仿兩淮，改法立倉，“綱官押船到場，運鹽赴倉收貯，客旅就倉支鹽”。兩浙改法立倉還因“課額愈重，煎辦愈難，兼以行鹽地界所拘戶口有限”，“支查停積”⑥宋濂.元史:卷九十七·食貨志五[M].點校本.北京:中華書局,1976:2495-2496.。而更為重要的因素或與兩浙運司私鹽泛濫有關。延祐元年圣旨指出：“經國之費，鹽課為重。比歲以來，所司失于關防，以致私鹽、犯界鹽貨生發，侵襯官課，澀滯鈔法。”延祐三年正月至年終，兩浙解到私鹽案件中沒有捉獲私鹽犯者二百余起。延祐六年制定的《鹽法通例》則是對私鹽頻發的回應⑦元典章:卷二十二·戶部八·課程·鹽課·鹽法通例[M].陳高華,張帆,劉曉,黨寶海,點校.天津:天津古籍出版社,北京:中華書局,2011:834-843.。

顯然兩浙運司改行倉法后，前期取得了一定的效果，所謂“始則為便”。但是好景不長，倉支法的弊端顯露無遺。兩淮與兩浙運司行鹽地面有著巨大的地理差別。兩淮行鹽地面廣袤，“跨涉四省”，且“地廣民多，食之者眾”，然兩浙運司“行鹽之地，里河則與兩淮鄰接，海洋則與遼東相通，番舶往來，私鹽出沒”，由此“侵襯官課”。倉支法的最大弊端在于其制度的具體實施。現實運作過程中，因灶戶流移死亡而使鹽業生產得不到保證，“綱場倉官任非其人，惟務掊克”，不繳納退引導致的私鹽大行，其中“各倉停積，最為急務”。遂有后至元六年（1340）五月，“中書省奏，選官整治江浙鹽法”。至正二年（1342），在中書右丞相脫脫、平章鐵木兒塔識的堅持下，兩浙運司改歸“世祖皇帝舊制，除近鹽地十里之內，令民認買，革罷見設鹽倉綱運，聽從客商赴運司買引，就場支鹽，許于行鹽地方發賣，革去派散之弊”①宋濂.元史:卷九十七·食貨志五[M].點校本.北京:中華書局,1976:2496-2499.。

元順帝時期鹽務存在兩個問題。一是私鹽越來越嚴重。“國家以鹽課為重，比因各處私鹽生發，蓋因拘該有司失于關防，以致侵襯大課。”②劉孟琛.《南臺備要》之《建言鹽法》，《憲臺通紀（外三種）》[M].王曉欣,點校.杭州:浙江古籍出版社,2002:238.“近年以來，各處私鹽及犯界鹽販賣者眾，蓋因軍民官失于禁治，以致侵礙官課，鹽法澀滯。”③宋濂.元史:卷九十七·食貨志五[M].點校本.北京:中華書局,1976:2488.由此除私鹽販變賣外，運司官員、州縣提點鹽法正官、巡鹽官以及綱倉場官巡禁不嚴是主要因素。于是至正二年中書省奏準，制定了《私鹽罪賞》的條畫，要求各職司務必恪盡職守，而犯私鹽者給予從重處罰④《至正條格》斷例卷十一《廄庫·私鹽罪賞（二）》[M].校注本.韓國學中央研究院,2007:288-290.。然私鹽問題牽涉過多。至正十一年，中書省擬定“今后除小民自行煎熬，……榷貨器具明白者，依例止理見發，所據河海販鹽并陸地十引之上，鹽徒指出場官、總催、綱頭、灶戶工丁等處買到鹽數，合準所言，難同止理見發，并聽隨事追問”⑤劉孟琛.《南臺備要》之《建言鹽法》，《憲臺通紀（外三種）》[M].杭州:浙江古籍出版社,2002:234-238.。但最終私鹽仍然愈演越烈。

二是鹽課難以辦集。至正元年，“河間等路旱蝗闕食，累蒙賑恤，民力未蘇，食鹽者少”，“行鹽地方旱蝗相仍，百姓焉有買鹽之資”。福建行鹽地面“民力日弊，每遇催征，貧者質妻鬻子以輸課，至無可規措，往往逃移他方”。可見行鹽地面或因災荒、或因百姓流亡，鹽課無法辦集。陜西運司“每歲辦課四十五萬錠，陜西該辦二十萬錠，今止認七萬錠”。山東運司年額辦鹽課二十八萬引，“除客商承辦之外，見存十三萬引，絕無買者，將及年終，歲課不能如數”。于是運司試圖以食鹽法來確保鹽課額的辦集。山東運司試圖以“新城、章丘、長山、鄒平、濟南俱近鹽場，與大、小清河相接，客旅興販，宜依商河、滕、嶧等處，改為食鹽，權派八千引，責付本處有司自備席索腳力，赴已擬固堤等場，于元統三年依例支出，均散于民”。御史臺以山東運司“初無上司明文，輒擅散民食鹽，追納課鈔，使民不得安業”，“督責州縣，臨逼百姓，追征食鹽課鈔，不無擾害”，要求廢止食鹽法。福建行鹽地面則于“福、興、漳、泉四路樁配民食，流害迄今三十余年”⑥宋濂.元史:卷九十七·食貨志五[M].點校本.北京:中華書局,1976:2489-2500.。食鹽法帶有強制攤派的性質，對大多數地區來說乃殺雞取卵之舉。最終兩浙運司和福建運司的食鹽法都革罷。但隨著南方鹽場的逐漸失守，元朝的財政受到巨大的影響。

綜上所述，鹽引法是蒙元榷鹽制度的核心。蒙元時期的鹽務政策繼承了宋金鈔引鹽制度，將鹽業產銷控制在官府手中。中統二年，王文統倡導制定的關于恢辦鹽課，禁斷私鹽的條畫成為有元一代私鹽法令的基礎。忽必烈時期，隨著財權相繼被阿合馬、盧世榮、桑哥控制，其目的是恢辦課程以斂財，故這一時期鹽務政策帶有暫時性的特點。元代真正的鹽務改革當是至元二十八年規范相關官吏行為的《至元新格》的頒布，次年所立《立提舉司鹽課》和至元三十年《改造鹽引》的規定。至元三十年《改造鹽引》凸顯了鹽引在鹽務管理中的作用，“買引——驗引支鹽——批引——退引”的鹽務經銷程序基本定型。面對私鹽增多，鹽法敗壞，官吏不為用心經辦的情況，占據鹽業收入比重最大的兩淮鹽運司于大德四年起施行倉支法，將支鹽地點由鹽場轉移到鹽倉，其間強調了鹽引以及關防文簿的作用，鹽引法更顯嚴密。雖然倉支法施行初期取得了一定的效果，然由于所司弛于奉行，其弊端不斷涌現。延祐五年頒布的《申明鹽課條畫》，強調了官員在鹽務管理中的職責。延祐七年，兩浙鹽運司效仿兩淮改法立倉，雖然取得了一定的效果，但隨著私鹽泛濫，辦課越來越難，不得不改歸場支法。朝廷為解決私鹽問題，保障鹽課收入，不斷地頒行節制私鹽，廢止食鹽法的法令。但最終積重難返，直至元朝滅亡。