基層民主新型路徑的構建
——以成都市村改資金為例

袁 娜

(四川大學 公共管理學院， 四川 成都 610064)

人類歷史發展的“每個事件都證明，每次行動怎樣從直接的物質動因產生，而不是伴隨著物質動因的辭句產生……”[1]47人類所關注往往是與自己直接利益相關的事物，利益是驅使人們行為的根本的動力。基層民主的構建一直受到各方的關注，在實現路徑上各地進行了探索與創新，但城鄉基層民主是民主的試驗場，自治在本質上利益的博弈，不能脫離利益去空談民主。隨著基層的發展和城鎮化的推進，基層將逐漸改變資金貧乏的現狀，資金來源多樣化，而基層資金的使用關系到每個村(居)民的切身利益。通過基層資金使用來調動公民政治參與積極性，為構建基層民主提出新的發展路徑。

一 公共理性下的基層價值追求

理性往往被應用于經濟和決策當中，是社會主體基于自己的認知，為達到自己的利益追求，能動地對外界做出的認知或決定，是主體認識客體的一種能力。

公共理性是隨著現代社會和現代國家的產生逐漸發展而來的。在個體力量無法解決自身的生存障礙時，“創建一種能以全部的共同力量來維護和保障每個結合者的人身和財產的結合形式，使每一個在這種結合形式下與全體相聯合的人服從的只不過是他本人，而且同以往一樣的自由。”[2]18這樣的需要便產生了最初的國家，這是社會契約所要解決的首要問題。人民基于個人理性而結合成城邦來實現自己的目的。顯然，這樣的理性具有工具性，工具理性是主體尋找最有效的辦法來解決我們所要面對的問題。傳統的政府管理、政黨政治、利益團體等都是具有工具理性的特點。政黨、政府的管理模式、理念正發生著變化，從傳統的管制型到服務型、法治型、陽光型轉變的追求，更多地追求公民的參與，這也顯示了政府更加關注社會其他主體的理性，精英理性與大眾理性都有其弊端，公民參與不斷受到重視的現代化進程中，公共理性進入人們的視野，并逐漸受到認同。“公共理性就是指各種政治主體以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社會這樣一個持久存在的合作體系之中，對公共事務進行充分合作，以產生公共的、可以預期的共治效果的能力。”[3]336公共理性強調社會各主體的參與，運用合作自治的方式進行社會管理，促使公權力以實現公共福利為目標。

為提高鄉村(社區)的公共服務水平，完善基層公共服務設施，改善基層群眾的生活環境，同時作為城鎮化的輔助性手段，自2008年以后成都市每年向其下轄的社區給予一定的村級治理資金，成都市先后印發了《成都市公共服務和公共管理村級專項資金管理暫行辦法》和《成都市公共服務和公共管理村級融資建設項目管理辦法》等文件，明確市縣兩級財政每年劃撥給每個村(社區)的改革專項資金不少于20萬元。村級自治組織可以不超過資金7倍的額度，向成都市小城鎮投資有限公司融資貸款。從現在起，成都市縣兩級財政每年投入全域成都的村級改革資金最低將達5億元，預計能夠在2～3年內融資50億元，全部投入農村，提高成都農村的公共服務水平。[4]目前，村改資金的發放已經達到了每個村(居)30萬，這對傳統上缺乏資金來保障公共服務設施的基層無疑具有巨大的誘惑力，同時資金的使用也是考驗基層干部領導能力的重要體現。

“凡是屬于最多數人的公共事務常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的事物，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物。”[5]49公共政策對社會的利益和價值進行權威性分配，關系到每個公民的利益，但是在某些時候卻受到漠視，只有當公共政策在實施后對自己產生直接利益影響時才引起公民的關注，而此時政策變化的成本大，不利于公民權利的維護。托克維爾認為，“民主社會個體力量虛弱的一個后果是個體傾向于退避到個人的世界里，遠離公共領域，對公共行動漠不關心。”[6]122一方面是需要不斷倡導公民意識，提升公民素質，構建公民社會，但隨著民主社會的發展，各種政治冷漠日益凸顯，個人主義在社會普遍盛行。當公民政治受挫或對公共生活失去信心時，便使自己與同胞大眾分離，退居于家人和朋友的圈子里，很愉快地聽任大社會自行其是。如何將公民從朋友與家人的圈子吸引出來，使其主動的參與到公共生活當中來，認識到公共政策從最初的意見征求與自己息息相關，而不是一定要等到政策涉及自己切身利益時才采取維護利益的措施，才參與到公共政策當中來。為此，必須用利益作為誘導因素，特別是物質利益的誘導對公民具有一定的誘惑力，讓公民來決定資金的使用，不僅是對人民主權地位的尊重，也是提升公民素質的有效訓練途徑，同時也是構建民主社會的體現。無法脫離物質空談民主，擁有堅固的物質基礎，民主的構架才能更加穩固。社會主義市場經濟不斷發展發展，在法律法規進行規范的同時，引入了競爭、利益，在利益的追逐中實現了社會財富的增加，有形或者無形的利益需求是驅使人行動的根本的動力。經濟人假設自提出以來就面臨著各種批判，毫無疑問人除了物質追求，獲得最大的利潤以外，當然還有其他的追求。但經濟人假設為我們提出了理性的要求，如何采取有效的措施來達到目的，如何利用人的經濟人本性來滿足他人，從而實現自己的目標。對利益的追求并不可恥，特別是在政治生活中，對政治的追求在某種程度上便是對利益的追求，只有手段是正當的，最終的結果符合羅爾斯的正義原則便能在很大程度上實現社會的公平正義，而不會淪為物質利益追求的機器。即每個人對與其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系相容的類似自由體系都應有一種平等的權利；社會的和經濟的不平等應這樣安排，使它們在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于處境最不利的成員獲得最大的利益；并且，依系于在機會公平平等的條件下職務和地位向所有人開放。[7]

村改資金屬于基層公共事務，且與公民利益密切相關，將物質利益與民主結合起來，從群眾的需求出發，在公共理性的追求下倡導群眾積極參與，充分發揮非正式團體的作用，積極引導群眾參與基層公共生活。使發群眾在利益驅使下，為基層建設出言獻策，活躍基層政治，真正實現基層人民自我管理、自我教育、自我服務、自我完善的目標價值。

二 從村改資金的運用看構建民主的可行性

(一)需求是導致農民關注政治的直接原因，村改資金的使用成為調動農民關注公共事務積極性的動力。農民往往因為自身的局限性，更加看重眼前的直接利益，而忽視長遠的潛在利益。政治從來都是需要一定的物質基礎的，由于生產力的發展才產生了現代意義上的國家，早期的政治參與都是富有階級的活動舞臺，而貧苦的下層階級是被排除在外的。“索倫改革在等級制度中，廢除世襲，以財產資格為參政標準，按財產的多寡將人分為四等，且規定最為貧窮的第四等級除外，其他等級的公民皆可當選。”[8]45亞里士多德所倡導的人類自然是趨向于城邦生活的動物，即人類在本性上是一個政治動物，但也指出只有奴隸主才能擁有城邦政治生活，而排出奴隸。可見，政治從來都無法離開物質基礎與利益。農民在政治參與的基礎方面處于劣勢，無法理解到政治參與帶來的長遠利益，同時農民忙于生計，讓他們放下手中的農活而參與到政治生活中，他們往往認為這無法補償耽誤農活造成的損失。同時，農民對自己的主體地位缺乏正確的認識，主觀或客觀地造成對自身地位的輕視，從而選擇退居到完全的農村生活，將自己的權力托付出去卻不愿監管，任由他人使用。如何將群眾參與基層管理的積極性調動起來，完善基層民主建設，最為重要的途徑便是利用利益作為誘因，將村級資金的使用與每一位基層群眾掛鉤，讓群眾決定資金應如何使用。在資金缺乏的地區，政府對公共生活投入較少，公民的公共需求無法得到滿足，就更加會關注政府有限資金是如何運用，從而也更利于基層民主政治的建設。“一種政體如果要達到長治久安的目的，必須使全邦各部分(各階級)的人民都能參加而懷抱著讓他存在和延續的意愿。”[5]89用利益鼓勵農民參與政治，調動其參與政治的積極性，關系到基層政權是否穩固，只有國家的根基穩固了才有國家、政黨、政府的長期執政。

(二)個人、集體和國家的利益表達是村民自治發展和擴大的內源力，利益分配是基層自治的重要變量。首先，從基層自治的起點進行解讀便是利益的驅使。改革開放以來，特別是家庭聯產承包責任制以后，農民獲得了一定的自主經營權，農業生產迅猛發展。農村社區經濟、政治生活等各方面較之人民公社時期，發生了深刻的變化。以家庭承包責任制為先導的農村經濟體制改革促成了各類利益主體的分化和重組，使農村社區呈現出利益主體多元化、利益來源多樣化和社區個人之間利益關系復雜化的特點，“村民個人客觀上要求健全的農村基層組織協調、仲裁其利益矛盾和沖突，或借助于社區組織表達、實現并擴大其利益需求。”[9]在實行家庭聯產承包責任制后，農村社區一度缺乏維護公共秩序、辦理公共事務的“代理人”，造成了公共事務管理的真空地帶。大量的社會矛盾和利益沖突危及到個人和集體的利益，為維護各利益主體的利益，新的農村治理模式呼之欲出。廣西省宜州市屏南鄉合寨村的村民在一棵樹下一起商議村級公共事務改如何進行管理，看似一群農民之間的商議，卻最終產生了全國第一個“村民委員會”，由此，開啟了中國基層民主自治的歷史新篇章。其次，從基層的實際運行來看，利益分配是各主體博弈的主要焦點。個人利益與集體利益往往存在一定的沖突，特別是在基層政府借公共利益而采取有損群眾個人利益的行為，基層干部為自己謀取利益，更引起了群眾對政府、干部的不滿與不信任。在村級資金運用中，干部首先想到的是自身的利益，如工資待遇、辦公設施等，而將多年來虧欠農民的錢物一直拖欠，公共道路、環境衛生等公共設施并沒有得到應有的關注，這實際上便是利益在各主體之間的博弈。為此，必須將農民參與吸收進資金的使用過程中來，充分表達農民自己的利益訴求，這也是基層民主的本質要求。

(三)城鎮化之后，社區自治資金的來源將多元化，為基層進行民主構建奠定了物質基礎。隨著城鎮化的不斷推進，越來越多的自然村逐漸消失，傳統農村正發生著巨大的變化，基層的管理模式也隨之改變。城鎮化過程中在干部與群眾之間、群眾與群眾之間、群眾與政府之間產生了復雜的利益沖突與矛盾，同時城鎮化為基層開辟了資金來源的新渠道，都對基層政府的執政能力提出了新的要求與挑戰。“現代化開辟了新的財富和權力來源，從而進一步助長了腐化行為，因為這些新的財富和權力的來源與政治的關系，在該社會居統治地位的傳統規范中沒有明確的定義，處理這些新舊財富和權力的來源的現代規范中沒有被該社會內部居統治地位的集團所接受。”[10]46從各地的實踐經驗來看，城鎮化會產生巨大的利益，基層干部如果不能堅持原則，貪污腐化行為便不可避免。在懲治的貪污腐化案件中，很多都是因為面對突然到來的巨大利益誘惑，干部淪為開發商的“代言人”，從而站在開發商的角度進行思考。城鎮化為基層管理帶來新的資金來源，從一些因城鎮化而建立的社區來看，其資金主要包括上級財政的支持、企業的入駐費、房產的開發、物業管理費等，不僅僅依靠政府的財政補貼。政府必須重新審視自己的職能，將資金管理納入制度化的管理中，通過資金使用的公開、民主、透明來完善與帶動基層民主的建設。

(四)村改資金的使用涉及基層民主決策的構建，因此完善村級資金管理有其必要性。黨的領導、人民主權、政府管理具有高度的一致性，且在基層實行基層民主自治制度，人民主權的地位更應得到體現。村級資金的管理屬于基層自治的范疇，應當納入民主決策、民主監督的范圍。基層是民主的直接試驗場，民主決策是其主要內容，應當創造條件讓農民參與到決策中。農民(居)有權決定資金應如何使用，及監督資金的使用情況，就自己切身的正當利益向基層政府提出意見和要求。“合法性是對被統治者與統治者關系的評價，是政治權力和其遵從者證明自身合法性的過程。”[11]1基層政府要擁有權力的合法性，就應當首先按照相關法律的規定積極推進基層民主自治，同時不斷完善基層參與機制，讓群眾擁有治理的發言權，使村改資金的使用能從解決農民的實際需求出發，真正體現決策的民主、科學化。

三 村改資金的現狀及構建基層民主的具體路徑

成都市村改資金的發放已連續持續了幾年，受到了各地區普遍歡迎，在基層公共衛生方面收到一些成效。在公共環境方面，社區普遍修建了多個生活垃圾回收站，集中處理村民的生活垃圾，同時社區聘用專門人員處理垃圾和管理維護相關設備；在精神文明建設方面，社區購置了相關的體育健身設施，修建了村級閱覽室，修建了公告欄用于村務信息公開；在基礎設施方面，加固了溝渠，拓展了路面，修建了新的辦公設施等。從各地的實際情況來看，村改資金主要用于道路的修建和水渠的維護，如都江堰市大林村將村主干道路面加寬至6米；5組、6組村主干道至沙子河路面鋪設；“一品牦牛”店至九倒拐、“一品牦牛”至鄒光發處路面鋪設；貫穿4、5、6、9組右支渠。2012年圣壽社區的資金使用明細表顯示基層設施占20萬，各地的情況也大致如此。村改資金確實使一向缺乏資金的基層面貌得到了一定程度的改善，但通過實際的接觸也不難發現在資金使用方面也存在一定的問題。

首先，在“兩委”①的關系上存在沖突，村委會缺乏自主性。“兩委”一直是學術界和實踐者談論的焦點。根據《村民委員會組織法》，農村黨支部應按照黨章“發揮領導核心作用，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定：“街道、鄉鎮黨的基層委員會和村黨支部領導本地區的工作，支持和保證行政組織、經濟組織和群眾自治組織行使職權。”這是正確處理農村兩委關系的基本法律依據和指導方針。但在實際運行過程中二者一直都存在矛盾，二者對自己的地位無法得到正確的認識。在村級資金使用方面，實行黨委領導，由黨委決定資金該如何使用與安排項目的先后順序，村委會往往采取聽任的態度，黨委領導在社區管理中發揮著絕對的作用。其次，資金使用在征詢群眾意見方面存在不合理之處，監督不力。公共理性強調的多元社會主體的參與理念逐漸在地方得到不斷普及，基層干部也在決策時更多地注意傾聽群眾的意見。地方在探尋民主建設路徑上不斷創新，創立議事會，居民議事園、五瓣章、131N級村級治理模式等，都體現了對村(居)民主體地位的尊重。在資金使用方面，往往首先通過“兩委”內部的討論，商議出大致的使用范圍，然后再通過發放問卷的形式征求村民意見，但同時我們也應注意問卷的設計必須與村民的實際文化水平相聯系。問卷不應要求村民用文字填寫較多的內容，村民不僅能力有限而且面對過于復雜的問卷也不愿意花過多的時間去填寫，有可能不理了之。對村級資金的監管力度不夠，存在被挪用的可能。基層并沒有專門的人員或組織對資金進行管理，計劃制定下來但并沒有監督主體的監督，具體實施的如何缺乏有效的反饋。在信息公開方面，內容過于籠統，造成村民不愿意去關心情況也不愿意相信最后公布的結果。“政治冷漠是一種嚴重的錯誤，因為他使政治在這一領域向卑鄙和無能之輩敞開。”[12]17政治冷漠的主要原因是政府行為的結果，對統治的合法性造成危機，特別是信任危機的出現無疑加劇了群眾與政府之間的對立，造成了社會的不穩定。最后，責任與權力不對等，易造成基層干群矛盾。村級資金的發放使缺乏資金的社區得到了改善，村民們也希望村委會拖欠村民的費用能得到償還。由于資金使用并不是由村民決定，一旦村民無法實現自己的訴求，便會找村小組長詢問，甚至責怪小組長沒有向上反映自己的情況，沒有站在群眾的立場上辦事，造成干群之間不必要的沖突。小組長只能向上級反映情況，而無法對結果產生決定性的影響，也并沒有實質性的權力，面對群眾的埋怨，自己也束手無策。

為完善基層村級資金的使用，在公共理性價值的指導下，積極倡導多元治理，尊重群眾的主體地位，為完善基層民主管理創造新的路徑。借由鄉村發展的新契機，解決基層存在的弊端，使基層管理能實現質的飛躍。

第一，完善黨的領導方式，堅持黨的政治領導，讓村(居)委會掌握村級資金的具體運作，厘清責任與權力之間的關系，避免干群之間的矛盾，將資金的使用形成良好的管理制度。嚴格按照基層組織法的相關規定，堅持黨在大政方針上的領導，事務與政務分開，確保黨的政治領導的實現，同時將黨所包攬的一些日常性事務交由村委會負責，村級資金的使用屬于基層自治的范疇，應當由村(居)委會進行具體的操作。盡量弱化黨的領導在基層的作用，發揮基層自治的活力，讓基層民主帶動整個社會民主的逐漸實現。同時，在干部的責任與權力方面，明確各自的職責，同時向群眾公布干部的權力與責任，在資金使用方面，群眾有權利發表自己的意見，如果意見無法得到落實或尊重，應向社區主要領導反映，而不是與沒有處理權的干部發生矛盾、沖突。

第二，設計合理的公民參與模型，形成征詢意見的良好機制，完善監督機制，將群眾的參與納入資金使用的法制化軌道。公民參與是政策合法性必不可少的一個環節，公民參與一是有利于集思廣益，征求意見，二是有助于增強政策的可接受度。資金使用應當由群眾決定，根據群眾的需求出發政策才能擁有足夠的合法性和接受度。為此，在每一年的資金使用安排上，應首先召開村民議事會，聽取群眾最為關心的公共事務建設意見，記錄群眾的提議，最后進行無記名投票，決定項目的優先順序。“兩委”即使有建議，也應當在群眾提出自己的想法以后，不應進行強制性的要求。在問卷設計上，注重符合群眾的實際情況，盡量降低群眾填寫表格的難度，如，將選項進行數字標記，方便群眾作出選擇。完善監督制度，及時公開相關信息，尊重群眾的信息獲取權。為群眾的監督、檢舉提供暢通的渠道，鼓勵群眾提出意見并及時給與一定獎勵，查清事實，同時做好檢舉人保密工作。

第三，合理看待村改資金構建民主的適用性，應與地方實際相結合。資金缺乏與滿足公民需求之間的巨大差距，就會提高公民對資金使用的關注度，才有可能成為調動群眾參與的動力之一。對于沒有收入來源的社區而言，這是一筆較為可觀的補貼，能引起基層干部和群眾的關注。但對于一些較為富裕的社區而言，并不能引起人們的重視，為避免受到牽制，基層甚至在心里采取抵制的態度。一旦越有錢，人們對花費的關注度便越少，而此時采取這一方針，無法獲得期望的效果。因此，經濟的發展要與民主政治相結合，根據地方經濟發展的實際的情況，采取具有特色的民主政治發展道路。

結語

在公共理性價值的指導下，政府應更多地鼓勵公民參與基層自治，而村改資金為實現這一目標提供了新的路徑選擇。經濟人假設以及公共事務的特殊性都強調基層民主建設不能脫離利益，民主政治建設與經濟密切相關。從群眾的角度、基層自治的誕生、城鎮化的效益等角度進行分析，倡導從利益的角度構建基層民主有其現實的可行性。村級資金在現實運行中存在一定的問題，但可從完善意見征求機制、信息公開機制、資金管理等方面著手，使基層資金的使用更加科學、民主。

注釋：

①“兩委”一般指農村和城市社區的“兩委”。農村“兩委”即指村黨支部委員會和村民委員會，社區“兩委”即指社區黨支部委員會和社區委員會。

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