行業協會內部治理結構運行中存在的問題和解決途徑
——以C行業協會為例

彭敏

中國家用電器協會 北京 100062

行業協會內部治理結構運行中存在的問題和解決途徑
——以C行業協會為例

彭敏

中國家用電器協會 北京 100062

行業協會內部治理結構存在制度層面和實際運行的脫節，三個組織的權力層級正好是倒置的，在制度層面，會員大會處于頂層，在實際運行中，秘書處處于頂層。對實際運作層面的分析，我們可以總結出會員大會虛設、理事會弱化和秘書處強權三個主要問題，其中理事會弱化體現在任命制對治理結構具有重大影響、集權式管理、未形成有效協調機制和內部監督虛設四個方面。針對存在的問題，提出了完善內部治理結構的途徑，構建以理事會為中心的內部治理機制，重置三個組織的權力層級，以改善存在的問題。

內部治理結構；問題分析；解決途徑

由于我國多次的行政機構改革，產生了許多由國家機關轉型而來的行業協會，這些行業協會作為社會團體中的一種組織結構，存在內部治理結構存在制度層面和實際運行的脫節，三個組織的權力層級正好是倒置的，在制度層面，會員大會處于頂層，在實際運行中，秘書處處于頂層。

表1 權力層級

通過上表，我們可以總結出C行業協會內部治理結構運行中存在三個主要問題，而這些問題同樣存在于多數的轉型而來的行業協會中，極具普遍意義。

一、會員大會虛設。

之所以說會員大會虛設，是由于在實際上C行業協會的會員大會在第一屆成立后再沒有召開過，僅僅是在章程上用最高權力機構這樣的描述來表示其存在。會員大會的職權已經全部由理事會和秘書處兩個組織所取代。

二、理事會弱化。理事會弱化體現在四個方面，包括：

1、任命制對治理結構產生的重大影響

任命制導致了理事會選舉的形式化，使行業協會喪失了對本組織人事的任免權，在一定程度上導致了行業協會的效率低下。任命制帶來的另一個重要影響就是密切了行業協會和政府之間的關系，也就是說使行業協會具有了政府背景，有了隸屬關系。

2、集權式管理

集權式管理是體現在C行業協會的實際領導層控制了整個決策過程，理事會成員對于決議事項采取默許態度。因此在決策機制上，導致了理事會的形式化和實質性的強權化管理。

3、未形成有效協調機制

之所以說行業協會未形成有效協調機制，是因為從組織內部看理事會議召開的周期過長，理事會成員面對面的機會很少，而且從理事會內部的協調過程看，簡單操作，所有需要協調的事項在會前取得了一致，在會上僅僅是表決而已，理事會內部真正時常進行溝通的是理事長和秘書長。

4、內部監督虛設

內部監督虛設是由于內部監督機制極為弱化，因為相關規定所起的引導作用，行業協會中普遍沒有設置監事會這樣的內部監督機構，也沒有英美法系國家的獨立董事，而是由理事會行使監督職責。但名義上的理事會召開的不確定性、其成員的放任性、決策的形式性，最終導致了監督機制的無效性，實際掌權的理事會對自身的監督是無效的監督。

三、秘書處強權。

在行業協會理事會中起決定性作用的是行業協會的領導層，而非理事會這一機構。這主要是由于行業協會領導層和理事會成員雙方對于自身地位的認識并認可造成的，理事會成員并不認為其自身是行業協會管理層的一份子，而自認為是被管理者，行業協會領導層認為所有會員單位都是其提供服務的對象，即便是理事會成員也不例外。C行業協會秘書處某部門負責人的一句戲言映證了其對自身地位認識：“在領導面前是專家，在專家面前是領導”。這一認識不僅得到了理事會成員的認可，在其他會員單位或非會員單位中，也達成了如此的共識，而這一共識的來源則是行業協會與政府機構的密切關聯，其初期掛靠單位時的領導人，一般皆有主管單位的有關部門官員直接擔任自不待說，即便之后取得社團法人資格后，其領導人的產生也基本由主管單位領導說了算，大都安排那些離退休的或機構改革分流出來的干部走馬上任。[1]

從會員單位的角度來看，很多企業非?？粗匦袠I協會政府方面的背景，他們把協會秘書處作為與政府聯系的紐帶，只有背景強大的協會對他們而言才有巨大的價值。

從政府機構的角度來看，行業協會和企業的密切關系，對企業和行業的熟知程度，對業內數據的掌握程度都是其所需要的。

由此可以看出，不論是從會員角度、理事會成員角度，還是從政府角度，所達成的共識是秘書處已經取代了理事會的地位，成為強權者，也就是實際的行業協會的代表。

對一個非營利組織的治理來說最重要的是，須考慮該組織在社會中行使職能和運作的有效性。[2]非營利組織的有效治理依托于合理的組織結構和決策機制的設立。一個非營利組織如要治理得好，應在非營利組織內建立和維持適當的治理結構與決策程序。非營利組織應根據實現自己使命需要去設置組織機制，如確立組織內的選舉程序，確立理事會的組成和運作程序等。[3]針對以上存在的問題，借鑒國外行業的經驗，我認為完善內部治理結構的途徑應包括如下內容。

一、實現理事會治理機制

從中國非營利組織的發展方向看，逐步在實質上采用和健全理事會治理機制勢在必行。這是保障中國非營利組織健康發展并逐步成長為一個正常的獨立的社會部門的必要條件。[4]這一治理機制同樣適用于行業協會，恢復理事會的應有地位，使其發展的更為健全。

要成為一個健全的理事會，必須解決任命制的巨大影響，如果行業協會仍維持業務主管單位任命的方式，則無法實現理事會成員對行業協會的熱衷，亦無法實現理事會的職能，因為任命的領導和一般理事會成員所處的地位本就不平等。綜觀一些先進行業協會，可以看到，他們具有如下共同的特征：健全的民主組織制度、嚴謹的布局結構、有效的機制運行、政府的支持、經濟來源的穩定和人才制度的完善。[5]

董事會（理事會）成員應以“組織之名”為最終責任，致力于公益服務，履行義務，并向所有的組織支持者負責。[6]在決策上也應以組織之名，發揮集體智慧，改變集權制管理方式，借鑒民主集中制的做法，則能兼顧民主和效率。強大的理事會治理并非意味著對內和對外協調機制的削弱，相反，而是要建立更加密切的協調機制，一個成功運作的董事會（理事會）是一個為組織利益而運作的董事會（理事會）。如果董事會（理事會）能獲得充分的信息和激勵，它確實會如此。[7]也只有這樣，理事會才能充分發揮監督作用。為了實現以上的改變，更改理事會召開頻率和規模是最為現實的途徑，對C行業協會而言，并非所有的理事會成員都參加會議就能實現理事會職權，成為健全的理事會，不僅不能如此，如此的期許正是障礙，以副理事長級別的單位為決策團體，大量增加會議頻率才能從根本上解決問題。只有這樣，行業協會的理事會成員才能體會到“霍桑效應”——變化其樂無窮，關注令人滿足！[8]

二、秘書處發揮執行功能

在很多組織中的實際運行中，理事長充當的是理事長兼執行長的角色，而正式制度規定的執行長（秘書長）則成為副執行長或更低層次的執行人員。在這種運行模式下，理事會與執行層之間的委托-代理問題就不存在了，因為理事會本身就是執行層，理事長同時也是執行長，戰略制定者也是執行和實施者。[9]而在C行業協會恰恰相反，秘書長不僅僅是執行者，更多時候也充當了決策者的角色，使秘書處的功能不僅僅限于執行層面，恰是這點限制了理事會決策功能的發揮。

理事會職能的加強，同時就意味著秘書處職能的削弱，從大體上看，取消秘書處在決策層面的職能，強化其在執行上的功能，通過功能上的轉變，從而改變會員對秘書處地位的看法，使其回歸到理事會下屬，從屬于理事會。這一轉變的根本在于秘書處運作資金來源的改變，當秘書處不再需要為“生存”從多方籌措資金，會費成為秘書處運作的主要來源或唯一來源，足以支撐其正常運作并為會員提供各項服務內容時，秘書處就脫離了獨立運作的狀態，在經濟上與會員的關系則更為緊密，這樣會員的地位則會相應提升，同樣，理事會成員作為會費的重要提供者，所表達的意愿就更受重視，也更易于表達意愿，這樣的話秘書處則回歸了公益性、服務性的角色。

三、發揮會員大會的實際作用

協會內部治理結構充分體現民主，這是防止協會偏離辦會宗旨的主要機制。各國有關協會的立法都貫徹一個原則，協會是公民民主自治組織，協會管理的主要依據就是成員共同達成的契約—協會章程，而政府無須對協會目的、結構設置、財產處置、會費標準等進行統一規定，而是明確規定會員代表大會作為協會最高權力機關的地位及其權限，即協會必須依據會員大會或會員代表會議通過的協會章程辦事，董事會或主席團只是受會員委托，不能超越權限或違反民主多數議決的原則。[10]

但是對于會員大會來說，目前所具有的僅僅是書面規定的最高權力機構這一地位，在日常中，并沒有發揮出最高權力機構的作用，僅是虛設的架構。無論從行業協會內部的運作還是從行業協會外部的環境來看，會員大會都無法實現章程上所賦予的職權，因此，把最高權力機構這一地位交由理事會，使會員大會的位置處于理事會和秘書處之下，更符合現實狀況。對于有意向在行業協會發揮更大作用的會員單位，可以利用申請機制，成為理事會成員，進一步加強自身的話語權。

通過對完善內部治理結構的途徑的分析來看，作者認為會員大會、理事會和秘書處這三個組織的權力層級應既不同于書面的正式規定，也不同于目前實際運作，建議將理事會置于權力層級的頂端，中間由秘書處作為執行機構，底部由會員大會作為支撐。

[1]翟鴻祥主編：《行業協會發展理論與實踐》，經濟科學出版社2003年版，第99-100頁。

[2]Tanton， R. 1996. Governance & Acountability in NGOs. In Beyond the Magic Bullet. Edited by Edwards， Michael & David Hulme. Kumarian press， Inc. USA.

[3]趙黎青：《組織治理(governance)與中國非營利組織建設》，第2頁。中國社會學網 > 學術討論第十期，《慈善與社會公益》http：//www.sociology.cass.cn/shxw/xstl/default.htm。

[4]馬迎賢：《非營利組織理事會：一個資源依賴視角的解釋》，載《經濟社會體制比較（雙月刊）》2005年第4期，第86頁。

[5]毛俊華、林聽《行業協會法制建設和內部治理結構》，載《上海市經濟管理干部學院學報》，2007年5月第5卷第3期。

[6]Kenneth N. Dayton， “Define Your Roles，” Foundation News， 26 (May/June 1985)： 69.

[7]阿爾文.H.賴斯著，潘若琳 趙家珍譯，江明修審定《非營利創新管理》，北京大學出版社2007年版，第74頁。

[8][美]W.Richard Scott著，黃洋、李霞、申薇、席侃譯《組織理論》，華夏出版社2002年版，第57頁。

[9]轉引自田凱：《中國非營利組織治理結構的演變》，載高丙中、袁瑞軍主編《中國公民社會發展藍皮書》，北京大學出版社2008年版。

[10]吳蘭：《我國行業協會的運作管理研究》，江蘇大學，2006年，企業管理碩士論文，第19頁。