修補好城市的“里子”

□ 文/孫婷婷

修補好城市的“里子”

□ 文/孫婷婷

為扭轉“重地上、輕地下”，“重建設、輕管理”的城市建設管理舊觀念，日前國務院辦公廳印發了《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》。今后城市建設將既要“面子”，又講“里子”……

摸清家底，防止地下管線“打架”

城市地下管線是指城市范圍內供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業等管線及其附屬設施，是保障城市運行的重要基礎設施和“生命線”。

我國城市地下管線種類繁多，共有8大類20余種管線；管理體制和權屬復雜，涉及政府30多個部門，各自為政、條塊分割、多頭管理的問題比較嚴重。近年來，一些城市相繼發生大雨內澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事故，嚴重影響了人民群眾生命財產安全和城市運行秩序。

為此，國務院辦公廳下發《指導意見》，要求2015年底前完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統，編制完成地下管線綜合規劃。用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系，應急防災能力大幅提升。

“現狀不清、‘家底’不明是當前我國城市地下管線存在的主要問題之一。開展普查和建立完善信息系統有利于解決城市地下管線資料不全、不準的問題，為城市規劃、建設和管理，以及地下管線安全運行提供有力支撐?！眹鴦赵簠⑹率姨丶s研究員王靜霞說。

摸清“地下家底”只是完善“地下工程”的第一步。加強規劃統籌和管理，才能從源頭防止地下管線的“打架”問題。

王靜霞介紹，雖然各種地下管線專業規劃編制相對完善，但缺少城市綜合規劃對各類管線進行統籌規劃。由于地下空間資源十分有限，而近幾年地下管線的種類不斷增加，導致管線重疊交錯和相互打架現象嚴重。此外，目前一些城市地下管線未納入規劃管理審批，一些城市規劃管理部門存在“重審批、輕驗收”現象，部分地區規劃監管薄弱，不按規劃要求建設和擅自建設現象也時有發生。

統籌地下管線工程建設，關鍵要守好三道門。住房城鄉建設部城鄉規劃管理中心主任劉佳福介紹，一是統籌管線和道路建設。城市地下管線是城市道路組成部分，道路下各種地下管線的建設應當與城市道路工程建設統籌實施，管線建設計劃應服從道路建設計劃。二是統籌安排各專業管線工程建設，力爭一次敷設到位，不能一次建設完成的，應預留管線位置。三是要建立施工掘路總量控制制度，嚴格控制道路挖掘數量和規模，減少“馬路拉鏈”現象。

加強城市地下管線建設管理，還需要完善相關法規標準。中國人民大學公共管理學院教授葉裕民表示，我國缺乏城市地下空間管理、地下管線管理等綜合性法律法規，“當務之急，應盡快研究出臺地下空間管理、地下管線綜合管理等方面的法規，健全相關配套規章制度，建立完善地下管線綜合標準體系。”

推進城市地下綜合管廊建設，多種管線集中敷設在綜合管廊內

頻繁發生的地下管線安全事故暴露出城市地下管線超期超負荷運行，在日常維修養護、隱患排查治理、應急管理等方面存在諸多問題。

《指導意見》提出，力爭用5年時間，完成城市地下老舊管網改造，將管網漏失率控制在國家標準以內，顯著降低管網事故率，避免重大事故發生。

住房城鄉建設部城市建設司負責人介紹，根據《指導意見》，將改造使用年限超過50年、材質落后和漏損嚴重的供排水管網；推進雨污分流管網改造和建設；要對存在事故隱患的供熱、燃氣、電力、通信等地下管線進行維修、更換和升級改造。

同時，通信設施將納入土地規劃；電力電纜將加快“從天入地”。更重要的還要扭轉“重建設、輕維護”的傳統觀念?！爱斍暗叵鹿芫€存在大量違章占壓、安全距離不足、管線老舊、廢棄及‘無主’管線不清等重大安全隱患”，安全監管總局二司負責人說，地下管線必須要健全和落實日常維修養護和巡查制度。特別是建立動態的隱患排查治理臺賬，清晰掌握地下管線權屬、建設年代、運行狀況、安全狀況、配套安全設施、運行維護責任等，對排查出的事故隱患落實治理，并制定消隱計劃。

此外，《指導意見》還首次明確提出“穩步推進城市地下綜合管廊建設”。上海市政工程設計研究總院（集團）副總工程師王恒棟介紹，當前，綜合管廊建設在我國尚屬于試點階段。綜合管廊的建設打破了我國城市地下管線傳統的建設和管理模式，多種地下管線集中敷設在綜合管廊內，并同步建設綜合管廊的安全運行配套設施和運行制度。

六措施加快城市建設投融資體制改革，吸引社會資本

無論是老舊管網改造，還是綜合管廊建設，都繞不開“錢從哪兒來”的問題。

據國家發展改革委宏觀經濟研究院研究員馬小丁介紹，目前我國城市基礎設施建設的投入還存在嚴重的不足，一是長期欠賬的問題還沒有從根本上得到解決，資金缺口較大；二是投入主體和融資渠道單一，過度依賴政府財政資金的狀況沒有得到根本性改變；三是城市基礎設施建設的投融資體制改革與市場經濟體制改革要求還有差距。

為此，2013年9月，國務院下發了《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》，提出了城市建設投資體制改革的總體思路?！斑@次在《指導意見》中，又對進一步發揮市場機制在城市建設中的資源配置作用、鼓勵和吸引社會資本進入公共產品和服務市場、改革城市建設的投融資體制，提出了政策措施?！瘪R小丁說。

財政部財政科學研究所副所長蘇明解釋，《指導意見》提出了加快城市建設投融資體制改革的六項政策措施：一是發行地方政府債券。二是開展政府與社會資本合作機制（PPP模式）試點，參與合作的企業可以探索通過發行企業債券、中期票據、項目收益債券等市場化方式融資。三是鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營，推進政府購買服務和特許經營制度。四是加大信貸投放力度。五是鼓勵外資和民營資本發起設立以投資城市基礎設施為主的產業投資基金。六是簡化行政審批程序，提高辦理效率。

特別指出的是，今后地下管線工作將有具體責任人。“綜合管理協調機構要實現責任與權力、職能與目標的有機統一，要具有固定的人員和辦事機構，具體承擔城市地下管線綜合管理與服務日常工作。”住房城鄉建設部城市建設司負責人說。