論我國弱勢群體的機會公平保障問題

高健　秦龍

摘要：弱勢群體的機會公平是指國家通過各種措施來幫助處于社會不利地位的人群，使其擁有大致平等的參與各項事務的機會。當前我國弱勢群體在獲得政治參與、就業與提升、子女教育、社會保障享有等方面都存在著機會不公平的現象。弱勢群體機會公平保障是維護社會公平正義的重大問題。要通過完善弱勢群體的政治參與機制、建立健全勞動機會和教育機會公平保障制度、完善社會保障體系的再分配功能來保障這一群體的機會公平。

關鍵詞：弱勢群體；機會公平；保障

中圖分類號：D669 文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2014）02-0024-05

李克強總理在十二屆全國人民代表大會一次會議的記者會上指出：“我們要努力使人人享有平等的機會，不論是來自城市還是農村，不論是來自怎樣的家庭背景，只要通過自身的努力，就可以取得應有的回報。”①然而，當前我國弱勢群體在獲得政治參與、就業和提升、子女教育、社會保障享有等方面存在著較為嚴重的機會不公現象。我們要通過完善弱勢群體的政治參與機制、建立健全勞動機會和教育機會公平保障制度、完善社會保障體系的再分配功能來保障這一群體的機會公平，讓“平等的機會”之光灑照到每一個群體和每一個人身上。

一、弱勢群體與機會公平的政治哲學解讀

1.何為弱勢群體

“弱勢群體”一詞源于2002年《政府工作報告》，是指那些由于某些障礙及缺乏經濟、政治和社會機會，而在社會上處在不利地位并缺乏相應發展潛能的人群。此詞與羅爾斯《作為公平的正義》一書中的“最不利者”內涵相當接近。羅爾斯認為，應根據對“基本善”所分享的份額來識別誰是“最不利者”。他提出了五種“基本善”的指標：“基本的權利和自由”；“擁有各種各樣的機會背景條件下的移居自由和職業選擇自由”；“擁有權威和責任的官職和職位之權利和特權”；“收入和財富”；“自尊的社會基礎”。對這些“基本善”擁有最低期望的人屬于“最不利者”。②也可以說，“最不利者”在良序社會里是一種對社會底層人員的總稱，他們擁有最少的權利、自由、機會、財富和自尊。當今中國學術界把弱勢群體分為兩類：生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。前者指老人、天災人禍中的困難者等，后者指城鄉貧困人口、農民工、失業和下崗職工等。從當前我國弱勢群體的整體情況看，主體是社會性弱勢群體。他們經濟生活貧困、個人能力較低、資源占有較少、政治參與被動、社會地位低下、合法權益受侵犯，需要國家和社會的幫助。

2.何為機會公平

機會本身是一種資源，機會公平則是一種分配原則。它以個人為基本出發點，是社會在解決如何分配機會這種資源給予個人時所遵循的原則。每個具有相似動機和稟賦的人都應當擁有大致平等的參與經濟、政治、文化、社會事務的機會，擁有大致同等的取得各種資源的可能性，具有大致相同的成功前景。從機會公平的內容來看，它包括生存與發展機會起點的平等、機會實現過程本身的平等，它承認并尊重社會成員在發展潛力方面的“自然差異”，以及由此帶來的某些機會擁有方面的不平等。從機會公平的類型來看，可分為基礎性機會公平和指向性機會公平。前者屬于共享的機會公平，是社會賦予個人的生存和發展所必需的、最低的基本權利的機會公平，具有普遍性和共享性。每一個社會成員不論出身、地位、才能、天賦如何，都應該同樣擁有的機會。而后者則屬于差別的機會公平，指社會賦予的滿足人們政治、經濟、思想等方面較高級的非基本權利的機會公平，如獲得發展才能、獲得競爭職務和地位、獲得權力和財富等的機會公平，具有差別性和補償性。

3.機會公平與弱勢群體間關系的政治哲學解讀

機會不公平是產生弱勢群體的主要原因之一。造成機會不公平的因素主要有社會因素和自然偶然因素。前者指人們在出身、環境、教育和家庭等方面具有很大差別，有些人比其他人更為“幸運”。后者指人們生來就具有的不同天賦，一些人比另一些人天賦高些。天賦較高者和較低者都不應該因自然的機遇或社會環境中的偶然因素而占據優勢或背負劣勢。在一個公平正義的社會中，既要關注社會因素的差異，也要關注自然因素的差異，任何人在做出犧牲后，都應得到某些利益的補償。可以說，國家不僅應當在形式上給予弱勢群體以公平的機會，而且還應當通過政策上的傾斜來保障其實質的機會公平。如通過增加就業和教育機會、實行再分配政策等措施，來解決由社會和文化環境給人造成的不利影響，為弱勢者提供一種相對平等的出發點。這里的“再分配”的對象是公共資源，其實質是國家通過各種手段將一部分資源轉移給弱勢群體，從而達到改善其不利地位的目的。原則上，所有的社會價值或“基本善”都應該公平分配，但存在一些無法公平分配的“基本善”，如進入優秀大學的機會和獲得職位的機會，必須把它限制在一定程度上，在有利于每一個社會成員的前提下，給處于社會劣勢地位的弱勢者帶來最大的利益，讓他們可以通過自身的努力減少不平等的差別。

二、我國弱勢群體機會不公的現象學闡述

改革開放30多年來，中國在各個領域都取得了重大成就。可以說，很多弱勢者在原體制下為社會發展都做出過很大貢獻，承受了更多的改革代價，但卻沒有品嘗到太多的發展成果。他們在獲得政治參與、就業和提升、子女教育、社會保障享有等方面都存在著較為嚴重的機會不公平現象。

1.政治參與機會不公

弱勢群體的利益表達是弱勢群體政治參與的重要表現形式。然而，弱勢群體在各級各類政府機構中缺少自己的代表，表達意愿和訴求的渠道不夠暢通，影響力、話語權較弱。人民代表大會制度作為我國根本的政治制度，是弱勢群體利益表達的主要渠道，但在全國和各級人大代表中，弱勢群體代表所占比例偏低，即使地方官員等代表能夠在一定程度上反應弱勢群體利益，但代表和選民之間少有溝通，弱勢群體的利益難以得到真正地代表。一定意義上，弱勢群體長期處于“失語”狀態，甚至有些合法權利和機會都得不到相應保障。而且，弱勢群體缺少代表自身利益的組織，意見和行動都比較分散。在公共資源分配以及公共議題的發言上，無法以組織化的形式表達出他們統一的聲音。在各種媒體和輿論平臺上，弱勢群體也缺少自己的聲音。由于受工作不穩定、無保障、收入低和所受教育程度低等因素的影響，弱勢群體的社會地位明顯低于強勢群體，能夠掌握的社會資源十分有限，社會利益分配的話語主導權往往被強勢群體所控制，無法與其進行平等的博弈，只能是被動的政策接受者。由于政治資本不足，弱勢群體大都遠離權力中心，缺少機會參與及與自身有關的決策、財富和機會的分配，難以獲得公平的對待，導致他們缺乏主人公意識，容易產生失落感和孤立感，對國家和社會認同感和歸屬感較低。有的弱勢者甚至產生對社會的不滿情緒，乃至產生反社會行為，給社會穩定帶來隱患。

2.就業和提升機會不公

勞動就業機會公平是指在就業過程中，每個人都有公平參與競爭的機會。然而，在勞動力市場招聘過程中，對于弱勢群體存在著大量以就業歧視為表現的就業機會不公平現象，如對農民工身份的歧視、對殘疾人群生理的歧視等。事實上，農民工與城鎮職工相比，普遍存在著“同工不同酬”、“同工不同時”、“同工不同權”現象。在就業信息收集方面，弱勢群體受到諸多限制，容易失去就業機會。隨著城市化進程的推進，農民工這一弱勢群體越來越龐大。與城市勞動力相比，他們生活環境較為閉塞、受教育程度低，對于工作的選擇比較盲目，找到相關機會的可能性也比較低。除了勞動技能束縛外，主要因素在于他們對于空崗信息的收集和了解不夠充分。眾所周知，勞動技能是把握勞動就業和提升機會最為重要的因素。在勞動能力訓練和培養方面的差異，是構成就業和提升機會不公的最大障礙。而勞動能力的形成與勞動者的成長環境密切相關。那些出生于父母有穩定收入家庭的人，更容易獲得相關的勞動技能訓練和培養的機會；而成長在不穩定職業群體家庭，甚至無職業群體家庭的人則反之，從而難以獲得足夠強大的工作競爭力，更無從談起就業提升機會了。

3.教育資源享有的機會不公

由于受公共政策和地方財政收入的影響，當今中國存在著公共教育資源在地區、城鄉和不同人群之間分配的不均等現象，這必然導致弱勢群體在享受教育資源方面的機會不公。區域間教育資源分配不合理，東部大城市的教育投入、教學水平大大高于西部貧困地區。城鄉間教育機會不均等，占總人口70%的農村人口僅享有30%的教育資源，城鎮各類學校的教育投入、教學水平遠遠高于農村各類學校。并且，城鎮學校的整體費用是由政府負擔，而農村學校的費用許多則是由農民自己負擔，這造成了農村一些兒童失學。目前，農村小學教育條件雖然得到了較大改善，但是，大量撤并農村學校，導致農村教育出現了新的入學難、上學貴現象。與此同時，城鎮學校出現了教育“巨無霸”現象，給留守兒童和城鎮農民工子女提出了新的難題。由于公辦學校的入學資格是以戶籍地為主，農民工沒有城鎮戶籍，他們的孩子多數只能就讀于民辦的教育機構，進入公辦學校則需要繳納高昂的擇校費或贊助費。即便農民工子女在城市里接受了義務教育，但沒有城市戶口，也不得不返回原籍參加中考和高考。當今熱點話題“異地高考”就是個典型的例子。對弱勢群體子女來說，接受的教育層次越高，門檻就越高。越來越高的高校收費標準使城鄉貧困家庭難以承受。據測算，現在我國家庭供養一個大學生，每年至少需要一萬多元，相當于一些貧困的農村家庭幾年的收入，這就使一些貧困學生因交不起學費而放棄求學。這些孩子很可能成為教育機會喪失的新主體，這相當于變相地剝奪了他們的發展機會，使這一群體永遠處于弱勢地位。

4.社會保障享有的機會不公

長期以來，社會保障等公共服務資源在城鄉和不同社會群體之間的分配是很不均衡的，導致了弱勢群體在社會保障資源享有上的機會不公。從城鄉來看，城市的社會保障服務水平遠遠高于鄉村，大城市高于中小城市，且城市越大保障程度越高，而農村的社會保障程度卻很低。如：在社會保險費用支出方面，占全國人口70%的農村人口，只享有該費用支出的10%，即城市人均保險費支出要超過農村的20倍。目前，城鎮居民醫保、新農合的保障水平還比較低，制度還不夠健全，弱勢群體患大病發生高額醫療費用后，個人負擔仍比較重。從社會群體來看，公務員、事業單位職工、國企職工相對較好，其余群體，尤其是弱勢群體，享受的社會保障資源相對較低。以農民工為例，一些用人單位不愿為其提供社會保障。“截止到2012年9月，全國農民工參加城鎮職工基本養老、基本醫療、事業、工傷保險者占農民工總人數的比重，分別僅為17.8%、19.7%、10.4%和28.0%。”③而在企業退休人員基本養老金已經連續8年上調，新農保和城居保運行3年后的今天，依然是每人每月55元的基礎養老金沒有提高。中國社科院2013年發布的《2012社會保障綠皮書》和《中國社會保障收入再分配狀況調查》中指出，現階段不同養老保險制度的養老金最低是200元，最高是10000元，上下限最高相差近50倍。在弱勢群體這一龐大的隊伍中蘊藏著巨大的社會風險隱患，極易因“水桶的短板效應”而成為社會動蕩的“火藥桶”。

三、保障我國弱勢群體機會公平的途徑

弱勢群體機會公平保障是維護社會公平正義的重大問題。政府要秉持優先支持和補償原則，通過綜合運用各種手段，合理借助國家和社會等力量的支持，同時激發弱勢群體成員自身的潛能，來保障他們的機會公平。具體來說，可從以下幾個方面著手。

1.完善弱勢群體的政治參與機制

當前，我國正處于社會各種資源和利益重新分配與整合的階段，不同利益主體占有社會資源的程度不同，在為自身爭取利益的能力方面也存在著很大差異。而弱勢群體往往由于受到主流社會的排斥，在公共政策制定過程中影響力很小。完善弱勢群體的政治參與需做好三個方面的工作。一要暢通和規范弱勢群體訴求的表達渠道。要完善人民代表大會制度和基層選舉制度，選出弱勢群體的真正代表；通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等形式密切代表同選民間的聯系；改革信訪工作制度，實行網上受理信訪制度④，健全及時就地解決弱勢群眾合理訴求機制；推行領導干部接待弱勢群眾制度，建立“干部聽民生、共說連心話”、“民情通議事會”等弱勢群體暢所欲言的平臺；構建社會輿情收集分析機制和社情民意調研反饋機制，注重弱勢群體民意收集與信息反饋。二要培育并健全弱勢群體的利益表達和保障組織。合理的公共政策或政治決策應該是在不同利益集團的博弈和競爭中形成的。弱勢群體要想有效地進行利益表達，將自身的利益訴求在公共政策中得到反映和體現，就要通過組織化的力量，培育自己的利益表達組織。為此，要成立工會、農會、民工協會等弱勢群體基層組織和行業協會，將分散和缺乏有機聯系的弱勢者組織起來，提高他們的利益表達能力和社會行動能力，從而有效地保障他們的合法權益。三要增加大眾傳媒在弱勢群體利益表達上的作為。政府需對大眾傳媒進行正確引導和適度干預，抑制大眾傳媒向強勢群體傾斜、為其提供更多媒介資源的趨勢。鼓勵和支持媒體開辦更多的面向弱勢群體的版面、頻道和欄目，提高媒體的社會責任感，對幫助弱勢群體并收到顯著效果的新聞，可給予該新聞報道記者及其所在媒體以獎勵，為弱勢群體提供更多的信息和表達平臺，使他們的愿望能夠通過正常渠道及時表達出來，爭取更多平等有效的參政機會。

2.建立健全勞動機會公平保障制度

勞動作為創造價值的活動，需要必要的技術和能力，是一種指向性機會。勞動機會公平保障制度就是要幫助弱勢群體站在相對平等的起點上，根據各自的能力和稟賦獲得最適合自身條件的工作。但由于弱勢群體個人能力較低，他們的就業問題難以通過勞動力市場的自發調節來解決。政府作為公共權力的掌控者，有責任也有能力創造更多的就業機會，對弱勢群體起到就業扶持的作用，讓他們獲得相對平等的參與社會發展的機會。一是政府要提供盡可能充分完備的就業信息。政府要成立各種就業信息中心，專門收集空崗和待業人員資料，便于雇主和勞動者之間的信息交換，從而增加工作的匹配機會。必要時還可采取補償措施來減少他們的信息交流費用，如對弱勢群體給予一定補貼，使其有條件獲取更多的勞動信息。二是要為弱勢群體提供職業技能培訓。要加強弱勢群體勞動能力的訓練，減小他們在能力培養方面的差異，從而縮小勞動機會的不平等。提高弱勢群體的勞動技能，使其能夠自由流動于各個層次的勞動力需求市場，更好地把握勞動機會。特別是對失業人員和農民工這些弱勢勞動者，政府要幫助他們提高勞動技能，為其提供有針對性的職業培訓，使其獲得再就業和就業能力。如：確立政府主導“買單”、企業按需“訂單”的就業培訓機制；繼續增加財政投入，提高補貼標準；開展實用技術培訓，將免費培訓和有償培訓結合起來。只有提高弱勢勞動者的素質和技能水平，激發他們自身的潛能，才能真正增強他們的“抗弱”能力，從單純的“輸血”轉為幫助其積極“造血”，使其獲得自尊、自立、自強，實現自我價值。三是要加大戶籍制度改革力度。黨的十八屆三中全會明確指出，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制。現行的戶籍制度是就業地域歧視和身份歧視的根源，徹底打破農業戶口與非農業戶口、大城市戶口與小城市戶口的身份限制，實行居住地戶口登記制度，盡快改變勞動者身份轉換滯后于職業轉換的現狀，讓外來人員盡快享有與本地居民相對平等的就業機會。除此之外，政府還可適當減免錄用弱勢勞動者企業的稅收，或者按照錄取人數為企業提供補貼；政府可要求各級部門及其相關事業單位，對于一些特定的弱勢人群，保持一定的錄用比例。

3.建立健全教育機會公平保障制度

教育機會公平是指每個社會成員都應當有平等接受教育的機會，不受家庭背景、經濟財富等因素的影響。弱勢群體的教育機會公平問題不只是一個教育資源占有和分配的問題，而且還是一個事關人的能力發展和終身幸福、關系到其下一代是否繼續成為弱勢群體的大問題。一要合理配置教育資源，重點向農村、邊遠、貧困地區傾斜。⑤各級政府及教育行政部門要調整規劃好教育結構和布局，以促進教育均衡發展為原則，增加教育公共性支出，改善貧困偏僻農村的投資辦學條件，解決這些地方貧困兒童入學難的問題，從教育起點上給予他們平等的入學機會。為提高這些地方的教學質量，還可實行公辦學校標準化建設和校長教師交流輪崗等措施。而對于當下我們熱議的農民工子女教育公平問題，在確保他們受教育的權利和機會的同時，要積極推動其公平接受教育：一方面，要有針對性地解決留守兒童的受教育問題，加強扶持和管理的力度；另一方面，對于進城上學的農民工子女，要嚴格規范和實施“流入地為主”和“公辦學校為主”政策，擴大進城務工子女的入學機會。二要在高考錄取上對弱勢群體子女采取傾斜政策。作為一個多元錄取機制的高等學校招生，既要促進入學機會公平，又要有利于優秀人才的選拔。這就要求完善高校招生計劃的基本編制原則和辦法，搞好高校生源計劃的編制，協調好不同區域和地區間招生比例的適度消長。尤其需要加大區域結構調整力度，利用增量、動員存量向中西部升學壓力較大的地區傾斜，以此實現教育機會的實質公平。同時，還要穩步適度地降低部屬高校在屬地安排招生計劃的比例，逐步實現優質高等教育資源在各省的相對均衡配置。三要健全家庭經濟困難學生資助體系。對于欠發達地區和貧困地區的弱勢群體子女進行收費減免和資助等方面的教育補償。政府需提供專項教育補償資金，對義務教育階段貧困家庭的子女，要免除雜費和提供必要的經費補助；對非義務教育階段無經濟能力獨立完成學業的貧困生，擴大國家獎學金、助學金補助的覆蓋范圍，提高家庭經濟困難學生資助水平；建立以國家和學校投入為主渠道的“貸、獎、助、補、減”資助體系，即通過助學貸款、獎學金、生活補助、勤工儉學、減免學費等措施資助貧困家庭子女完成學業，并鼓勵社會各界對他們進行捐資助學。

4.完善社會保障體系的再分配功能

社會保障是保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度。社會保障體系則是滿足社會成員特別是社會弱勢成員基本生活需求的必要保證，它確保每一個公民獲得最起碼的生存權，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務。政府應通過公共政策的制定讓社會保障資源相對公平地分配，建立更加公平可持續的弱勢群體社會保障體系。一要完善以社會保障、轉移支付為主要手段的再分配調節機制。政府應立足于社會的整體利益，對于初次分配后形成的利益格局進行必要的再分配，使所有社會成員能夠普遍得到由社會發展帶來的收益，尤其是使社會弱勢群體成員的生存質量不斷提高。因此，建立完善社會保障機制和最低生活保障機制，是確保弱勢群體在社會保障資源享有方面的機會公平的根本內容。當前，社會保障制度要強化對農民、農民工、城市無業人員等弱勢群體的保護力度，建立兼顧各類人員的社會保障待遇確定機制和正常調整機制。如：完善最低工資和生活保障制度，保障城鄉困難群眾生活；完善主要社會保險制度，保障農民、農民工社會權益。二要選擇合理的社會保障資金的籌集和繳納方式。在籌集和繳納方式上，應該實行適度的差別對待：東部地區，采取強制保險，以弱勢群體個人繳納保險費為主、集體補貼為輔；中部地區，采取自愿參加為主、個人繳納與政府補貼相結合；西部地區，采取自愿參加為主、個人繳納為輔，實行中央、省、市三級政府補貼。三要建立政府與社會互動的綜合救助體系。要完善社會救助體系，健全社會福利制度，完善慈善捐助減免稅制度，支持慈善事業發揮扶貧濟困積極作用。這就需要構建弱勢群體社會支持網絡，發動各種非政府組織、慈善機構、群眾組織、社區組織、志愿團體積極參與社會慈善事業。以鼓勵與自愿并重為原則，促進社會內生再分配的秩序發展，確保弱勢群體在三次分配中更多受益，實現分配的相對均衡，緩解初次分配所帶來的收入分配差距過大及代際不公、機會不公等問題。

注釋

①《李克強總理等會見采訪兩會的中外記者并回答提問》，《人民日報》2013年3月18日。

②[美]約翰·羅爾斯：《作為公平的正義》，姚大志譯，上海三聯書店，2011年，第74—75頁。

③陸學藝、李培林、陳光金：《2013年中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社，2012年，第16頁。

④《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。

⑤胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社，2012年，第35頁。

責任編輯：浩淼思齊