芻議檢察機關羈押必要性審查職能設置

文◎丁晶王文萍

芻議檢察機關羈押必要性審查職能設置

文◎丁晶*王文萍**

羈押必要性審查工作是刑事訴訟法修改中增設的新內容，根據規定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院應當對羈押必要性進行審查。這一制度設置對完善我國刑事強制措施制度，尊重和保障人權具有非常重要的意義。而作為肩負刑事案件的全部訴訟過程監督職能的檢察機關，因其內設部門間的分工不同，決定了羈押必要性審查工作涉及其多個內設部門，但由于刑訴法及相關司法解釋對此制度的具體操作規定不甚詳細，導致實踐中對這一制度的理解及在不同訴訟階段進行羈押必要性審查的職能分配存在爭議。鑒于此，本文將結合檢察工作實際，對檢察機關羈押必要性審查工作的職能設置做一探討，期待對檢察實踐對所裨益。

一、對羈押必要性審查的理解

（一）羈押必要性審查的范疇

首先需要明確的是羈押必要性審查不同于逮捕必要性審查。雖然在我國現有的刑事訴訟體系中，逮捕和羈押的審批手續并未分離，批準或決定逮捕導致的必然結果是處于羈押狀態，但不能簡單地將羈押必要性審查等同于逮捕必要性審查，也不能將偵查監督部門批準和決定逮捕的工作歸于羈押必要性審查這一制度范疇中。從羈押必要性審查制度設立的初衷來看，這一制度是為了防止出現批準逮捕后不再考察犯罪嫌疑人、被告人的變化、不再結合案情進展，而是“一押到底”的情形。而根據《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》（以下簡稱“刑訴規則”）第616條“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查”的規定，可以看出羈押必要性審查不包括逮捕必要性審查，而是逮捕后的審查。此外，有觀點認為，羈押必要性審查既包含對于已經被羈押的犯罪嫌疑人可否不再羈押的問題，也包含對于現處在非羈押狀態的犯罪嫌疑人、被告人是否應當羈押的問題。［1］我們認為，上述觀點實際上是在討論“未捕的是否當捕”的問題，又將羈押必要性審查混同于是否有逮捕必要的審查，如前所述這一觀點與設立羈押必要性審查制度的初衷也是不符的。

其次，要對羈押必要性審查中的“羈押”一詞有正確的理解。捕后犯罪嫌疑人、被告人處于一種羈押狀態，此時的羈押時間雖然可以在服刑時折抵刑期，但顯然與服刑不同，屬于“未決羈押”。此種羈押并非出于懲戒之目的，而主要為保證刑事訴訟的順利進行，因此，當案情發生變化，犯罪嫌疑人、被告人不需羈押就能保證訴訟的順利進行，亦可避免再次產生社會危害時，從保護人權角度，可以對其不再羈押。綜上，我們認為對于羈押必要性審查這一制度的理解，應界定為“捕后繼續羈押必要性審查”。

（二）對羈押必要性審查不同屬性的分類

關于羈押必要性審查這一概念，《刑事訴訟法》僅在第93條做了明確的規定，即犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院。據此，有觀點將羈押必要性審查工作定位為，檢察機關經審查存在不需要繼續羈押情況時，對偵查機關或審判機關行使的一種建議權。此外，《刑訴規則》第617條規定偵查階段的羈押必要性審查由偵查監督部門負責;審判階段的羈押必要性審查由公訴部門負責。監所檢察部門在監所檢察工作中發現不需要繼續羈押的,可以提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或者變更強制措施的建議。據此有觀點認為，檢察機關對于偵查階段、審判階段的羈押必要性審查有規定可循，而審查起訴階段的羈押必要性審查處于真空階段，有待明確并完善。對此，我們有不同意見。我們認為，要正確把握檢察機關羈押必要性審查這一職能定位，需要從權力來源上對羈押必要性審查進行屬性分類。

1、依訴訟職能進行的羈押必要性審查。即檢察機關相關部門在刑事訴訟的偵查、審查起訴階段通過行使具體訴訟職能，對于已經逮捕的犯罪嫌疑人，有無繼續羈押的必要進行審查，從而作出繼續羈押、予以釋放或者變更強制措施的決定。主要體現在偵查監督部門在審查是否批準延長偵查羈押期限，公訴部門在審查移送起訴的案件時，對于已經逮捕的犯罪嫌疑人有無繼續羈押的必要進行審查的工作中。在此情形下進行的羈押必要性審查，是根據刑訴法明確規定的訴訟職能進行的，因此檢察機關具有直接的決定權。（如下表所示）

2、依監督職能進行的羈押必要性審查。犯罪嫌疑人被逮捕后，檢察機關相關部門基于訴訟監督職能對犯罪嫌疑人、被告人是否需要繼續羈押進行審查，經審查認為不需要繼續羈押的，應當向有關機關提出予以釋放或者變更強制措施的建議。主要體現在偵查監督部門對偵查階段已被逮捕的犯罪嫌疑人羈押必要性的監督，公訴部門對審判階段的羈押必要性審查，監所檢察部門在監所檢察工作中的羈押必要性審查。在此情形下的羈押必要性審查體現的是訴訟監督性質的檢察權，因此檢察機關行使的是向偵查機關、審判機關提出建議權。（如下表所示）

檢察機關“羈押必要性審查”部門職能分配示意表

二、羈押必要性審查的啟動

（一）依職權發現

此處的“職權”是指訴訟職權，不包括監督性質的職權。主要是指，偵查監督部門在審查是否批準延長偵查羈押期限的過程中，公訴部門在審查移送起訴案件的過程中，依職權對于已經逮捕的犯罪嫌疑人有無繼續羈押的必要進行審查從而啟動羈押必要性審查工作。

（二）訴訟參與人的申請

犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人向人民檢察院提出進行羈押必要性審查的申請從而啟動羈押必要性審查工作。訴訟參與人提出申請的同時應說明不需要繼續羈押的理由，有相關證據或者其他材料的，應當提供。

（三）監所檢察部門的建議

監所檢察部門的羈押必要性審查工作主要體現在看守所檢察工作中，根據相關規定，監所檢察部門負責對公安機關、人民法院辦理案件的羈押期限和辦案期限的監督，監所檢察部門因羈押期限屆滿可以向相關部門提出羈押必要性審查的建議。此外，監所檢察部門在工作中發現出現不需要繼續羈押的情形，可以提出釋放犯罪嫌疑人、被告人或者變更強制措施的建議。

（四）案件管理部門的意見

有觀點認為案件管理部門不屬于羈押必要性審查的啟動主體，但我們認為案件管理部門是有啟動權的。根據《刑訴規則》第615條的相關規定，對人民檢察院辦理案件的羈押期限和辦案期限的監督,由本院案件管理部門負責。因此自2013年起，隨著新刑事訴訟法的實施和檢察機關案件管理部門的成立，檢察機關辦理案件的羈押期限和辦案期限的監督不再由監所檢察部門負責，改為由案件管理部門負責。同時結合上述犯罪嫌疑人不需要繼續羈押的情形中包括羈押期限屆滿的情況，因此負責羈押期限監管職責的案件管理部門的提示意見可以成為羈押必要性審查的啟動來源。例如，在公訴部門辦理移送審查起訴案件的過程中，嫌疑人羈押期限即將屆滿的，案件管理部門可以向公訴部門進行提示，從而啟動羈押必要性審查工作。

三、羈押必要性審查的操作流程

（一）偵查階段

1、決定性羈押必要性審查。根據刑訴法的規定，偵查機關對犯罪嫌疑人逮捕后的偵查羈押期限不得超過二個月，如果案情復雜或有其他法定情形，期限屆滿不能終結的案件，由偵查機關向檢察機關報請批準后可以延長羈押期限。這項職能是由檢察機關的偵查監督部門來進行決定的。偵查監督部門在決定是否同意延長羈押期限的審批過程中，必然要對犯罪嫌疑人的羈押必要性進行審查，從而作出與是否維持羈押狀態密切相關的批準或不予批準延長偵查羈押期限的決定。

2、建議性羈押必要性審查。偵查監督部門發現或者根據犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬或者辯護人的申請，以及根據案件管理部門就自偵案件犯罪嫌疑人羈押期限即將屆滿的提示，其應當對犯罪嫌疑人的羈押必要性進行審查。發現存在不需要繼續羈押的情形時，應當向偵查機關（部門）提出予以釋放或者變更強制措施的建議；認為嫌疑人仍存在羈押必要的，應駁回申請、作出說明。檢察機關向偵查機關提出建議后，應當要求其在十日以內將處理情況通知檢察機關。偵查機關沒有采納建議的，應當要求其說明理由和依據。

監所檢察部門在監所檢察工作中發現犯罪嫌疑人出現不需要羈押的情形的，也應當向偵查機關（部門）提出予以釋放或者變更強制措施的建議。

（二）審查起訴階段

在此階段，檢察機關公訴部門依訴訟職能負責案件的審查起訴工作，因此羈押必要性審查屬決定權性質。公訴部門發現或者根據犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬或者辯護人的申請，以及根據監所檢察部門在監所檢察工作中發現問題的建議或者根據案件管理部門就犯罪嫌疑人羈押期限即將屆滿的提示，其應當對犯罪嫌疑人的羈押必要性進行審查，發現存在不需繼續羈押的情形時，應當作出釋放或者變更強制措施的決定，并通知相關執行機關執行；認為嫌疑人仍存在羈押必要的，應駁回申請、作出說明。

（三）審判階段

此階段檢察機關羈押必要性審查工作均屬建議權。但由于建議提出的主體不同分為如下兩種情形。一是公訴部門發現、根據被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人的申請，經審查認為不需要繼續羈押被告人的，可以向法院提出予以釋放或者變更強制措施的建議；公訴部門經審查認為被告人有羈押必要性的，應當決定駁回申請，并說明不同意的理由，書面告知申請人。二是對于法院辦理的案件，監所檢察部門在工作中發現出現新的情形，經過審查認為不需要繼續羈押被告人，可向公訴部門征求意見，如公訴部門同意，監所檢察部門可以向法院提出予以釋放或者變更強制措施的建議；如公訴部門有異議的，應當報請檢察長或提請檢委會研究，決定是否向人民法院提出予以釋放或者變更強制措施的建議。檢察機關向法院提出建議后，應當要求法院在十日以內將處理情況通知檢察機關。如果法院沒有采納建議的，應當要求其說明理由和依據。

四、羈押必要性審查中尚需完善的兩個問題

（一）羈押必要性審查的間隔時間與次數問題

羈押必要性審查工作如果是依職權進行，則貫穿在檢察機關辦理案件過程的始終，因此比較容易隨時掌握嫌疑人變化、案件進展情況等影響羈押必要性的情形，從而及時、準確地進行羈押必要性審查工作。但對于基于監督職能進行的羈押必要性審查工作，如何體現羈押必要性審查工作的及時性，在實踐操作中存在困難。而刑訴法及相關司法解釋也并未對羈押必要性審查的周期進行明確規定，因此缺乏可操作性。對此，我們認為可以借鑒指定居所監視居住的規定，即對于嫌疑人、被告人已經被羈押的，可以明確規定在一定的周期后，對其進行羈押必要性審查，既可以保證檢察機關對此項工作的啟動有法可依，避免其他機關的反感，又可以充分保護犯罪嫌疑人、被告人的人權，避免不必要的“一押到底”情形的出現。

（二）建議未被采納后的救濟問題

法律規定，檢察機關進行羈押必要性審查后，建議偵查機關、審判機關釋放或者變更強制措施，相關機關應在十日以內將處理情況通知作出建議的檢察機關。沒有采納建議的，應當要求其說明理由和依據。但對于檢察機關經過審查認為理由和依據不能成立的，仍堅持對犯罪嫌疑人、被告人應當予以釋放或者變更強制措施的情況如何救濟，刑訴法及相關的司法解釋都沒有明確的規定。我們認為，羈押涉及對犯罪嫌疑人、被告人人身自由的剝奪，因此對于羈押必要性審查工作必須高度重視，檢察機關提出的建議不被采納，往往是檢察機關與相關機關的意見出現分歧，如果因為沒有救濟途徑，而以嫌疑人、被告人的羈押狀態為不同機關、部門的分歧“買單”顯然不妥，因此，出現此種情形時，建議提交雙方共同的上級機關審查后予以決定。

注釋：

［1］肖中華、劉榮：《論羈押必要性審查在審查起訴環節的貫徹》，載《北京政法職業學院學報》，2012年3期。

*天津市人民檢察院公訴處助理檢察員［300222］

**天津市北辰區人民檢察院法律政策研究室檢察員［300400］