怎么治理特大城市

馮奎

特大城市像一個有生命的巨獸。它不聽規(guī)勸，吞噬大量的資源，擁有不可阻擋的能量，急劇長大。

從現(xiàn)象上來說，特大城市存在的問題不少：人口過度膨脹；建成區(qū)面積過快擴(kuò)張；建成區(qū)面積增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人口的增長速度；人口、建成區(qū)面積的增長超出了人們可以控制的范圍，引起了許多城市病，如交通擁堵、空氣污染……

北京市規(guī)劃2020年的常住人口規(guī)模是1800萬，如今已經(jīng)達(dá)到2114萬。上海市規(guī)劃2020年的常住人口規(guī)模是1800萬，現(xiàn)在已達(dá)到2300多萬。杭州市人口已經(jīng)達(dá)到800萬，提前七八年實現(xiàn)了2020年的規(guī)劃目標(biāo)。除了這些老牌的大城市之外，部分地級城鎮(zhèn)也出現(xiàn)了人口較快的增長，比如蘇州、南陽等地。

一批特大城市的建成區(qū)面積也成倍翻番。比較典型的是最近的熱點(diǎn)城市---東莞，它在過去十年里，建成區(qū)面積增長了30多倍。增長兩倍的還有深圳、廣州、南京等。此外，北京、重慶、武漢、鄭州、成都、哈爾濱等城市也都超過了100%。

人口增，面積也增，這不是城鎮(zhèn)化的必然趨勢嗎？非也，過去十年里，建成區(qū)面積增加的速度基本上是城鎮(zhèn)化人口的一倍多。如果前者比后者多快一點(diǎn)，那問題不大。但建成區(qū)面積如此快速的增長，意味著什么？意味著土地的浪費(fèi)使用，意味著我們沒有走上一個以人為本的城鎮(zhèn)化之路，而是以占地、造城為特征的城鎮(zhèn)化。

最大的問題在于，人口增、建成區(qū)面積增、建成區(qū)面積遠(yuǎn)超人口增速等現(xiàn)象，都超出了我們的規(guī)劃范圍，超出了我們的想象，甚至“失控”。由于當(dāng)初沒有很好的規(guī)劃，城市治理能力差。目前來看，特大城市在肆無忌憚地蔓延，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等都跟不上，帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)和社會問題。

對于特大城市的憂慮，歷來并不鮮見。從50年代到90年代，中央一再提出要把一些特大城市控制住。但說歸說，做歸做。隨著大量的固定資產(chǎn)投資、產(chǎn)業(yè)、教育、文化、醫(yī)療資源堆積在特大城市，特大城市成為強(qiáng)大的“磁力中心”。

怎么治理特大城市？仁者見仁，智者見智。如果我們認(rèn)可所有的城市構(gòu)成一個生態(tài)系統(tǒng)，那么我們就要擺脫過去那種就特大城市說特大城市的老套思維。特大城市的問題，根子在于中小城市不發(fā)達(dá)。沒有一個成熟的城市體系，沒有都市圈周邊中小城市的發(fā)展，必然導(dǎo)致特大城市過度膨脹，虛胖并且疾病纏身。

因此，首先要合理確定特大城市的規(guī)模。這個規(guī)模應(yīng)該考慮到特大城市的綜合承載能力，要有一定的提前預(yù)見量。有了一個規(guī)模的概念后，就要合理劃定城市的增長邊界。最近，天津、寧波都在劃定城市的增長邊界，這是個進(jìn)步。

同時，要明確中小城市的主體地位。現(xiàn)在我們喜歡干的一件事，就是把原屬于特大城市區(qū)域的縣市，或者與特大城市緊鄰的縣市，紛紛改成區(qū)，成了特大城市的“外掛”。這種做法，不承認(rèn)縣（市）的主體性，不承認(rèn)他們是獨(dú)立的中小城市。結(jié)果是在一個省或一個大區(qū)域里，我們只看到一兩個特大城市，而看不到中小城市的集群式發(fā)展。

我們還要推動城市發(fā)展的政策重心下移。所謂下移，就是要大力支持中小城市發(fā)展。要綜合運(yùn)用兩種力量，即政府和市場這兩種力量，促進(jìn)中小城市更加便利地獲得土地、人才、金融資本等方面的支持，促進(jìn)中小城市與特大城市通過交通、通信等進(jìn)行更好的聯(lián)結(jié)，最終讓中小城市發(fā)展得更好。

在現(xiàn)有特大城市的內(nèi)部，要著力推動緊湊型城市發(fā)展。城市人口和建筑密度的提升，尚有較大空間。比如，通過合理的規(guī)劃設(shè)計，住處與工作場所可以更近，不需要人們每天穿城而過。

（作者單位：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）endprint