世界各國軍民融合經驗做法研究（2）

■ 郭現云 姬志杰

世界各國軍民融合經驗做法研究（2）

■ 郭現云 姬志杰

隨著民用技術的迅猛發展，許多國家紛紛意識到，充分利用民用領域的成果和資源為國防建設服務，是提高有效資源利用率的重要途徑，是大勢所趨。

一、在國防科技與生產上，都注意在建立軍民一體化的國防工業基礎上進行有益探索

這些探索主要集中在以下四個方面：

一是建立推動軍民一體化專門協調機構。由建立軍民一體化國防工業基礎涉及到的軍民兩個方面，各主要國家除了頂層協調機構之外，還建立起專門推動國防科技與生產領域軍民一體化協調機構。為推動軍民間的合作，美國于1993年成立了跨部門的“國防技術轉軌委員會”，委員會主席由國防部高級研究計劃局(DARPA）局長擔任，成員來自陸軍、海軍、空軍、商務部、能源部、運輸部、國家航空航天局（NASA）以及國家科學基金會（NSF）等單位。在國防部內部，美國國防部負責軍民結合、寓軍于民科技計劃的專職機構主要有負責科學和技術的副部長幫辦、國防高級研究計劃局、國防部技術轉移辦公室、負責先進系統與概念的副部長幫辦等，由它們負責和管理軍民結合、寓軍于民科技計劃，真正將軍民結合、寓軍于民落到實處。商務部、能源部、國家航空航天局、農業部以及一些大學和協會，都成立了技術轉移辦公室，與國防部的技術轉移辦公室協同工作，促進軍民技術的創新和轉化。

此外，美國國防部高級研究計劃局(ARPA）和美國陸、海、空三軍均設有專門機構，加強與科學界和工業界的溝通，動態發布美軍軍事需求，并形成制度。日本防衛廳（省）長官具體負責武器裝備發展和采購計劃的監督執行，其下屬的技術研究本部是國防科研的管理機構和唯一的軍方科研中心，采購合同本部是日本自衛隊唯一負責采購工作的執行部門，它們直接對防衛廳（省）長官負責。這種高度集中的一元化管理體制是日本軍民結合、寓軍于民發展的一大特點。作為民間防衛產業界代表的防衛生產委員會等民間組織通過懇談會、聯誼會等形式同日本政府和決策人員進行協商面談，并以建議書等形式提出決策咨詢建議。這些建議連同政府部門的意見以及由防衛廳（省）長官所代表的軍方意見在內閣會議上進一步協調，最后再正式提交安全保障會議進行審議和決策。經過這種自下而上的協調，最后通過的計劃和決議往往能得到政、軍、民三方面的一致贊同，并能協調一致地采取行動。法國為建立軍方與工業界的新型合作關系，鼓勵企業參加武器裝備采辦的競爭，成立了由國防部武器裝備總署、軍種參謀部、工業界組成的一體化項目小組，參與采辦計劃的制定，項目的管理，在設計階段提出建議，在工業化階段和生產階段，對質量、可靠性和進度等方面起關鍵作用。

二是軍民兩用技術面向通用化。大力發展軍民兩用技術，實現技術通用化是國防和軍隊融入式發展最為重要的內容，國外十分重視軍民兩用技術的發展及軍民技術的相互轉化。如美國國防部于1995年2月發表了加強兩用技術的專門報告——《兩用技術，旨在獲取經濟可承受的前沿技術的國防戰略》，報告強調了加強軍民兩用技術的研究和開發的重要性，提出了發展軍民兩用技術工藝和產品的政策，特別是對那些有重要軍事需求同時又具有轉移潛力的兩用技術，確實需要政府介入的，明確由政府進行投資開發。1998年美國國防部頒布的《國防授權法》，對兩用技術的研發做出具體規定，要求軍方必須加大對兩用技術開發的投資力度，并規定了兩用技術項目經費的分攤原則。為了加強對軍民兩用技術發展的指導，美國國防部專門成立了高級計劃研究局，該局每年可從政府獲得20億美元的研究經費。

除此之外，從上世紀90年代開始，美國還實施了多項專項計劃，支持軍民兩用技術開發。這些計劃包括技術再投資計劃、兩用科學技術計劃等。英國國防部也將兩用技術的開發作為一項戰略，加大兩用技術的開發力度。目前，英國國防部已開展的兩用技術項目包括：國防部與貿工部聯合投資開發航空領域的軍民兩用技術，國防鑒定與研究局承擔的貿工部民用航空研究與技術驗證計劃，以及國防部主持的國防部與貿工部聯合科研計劃。為加強軍用技術和民用技術相互轉化工作的領導，英國還專門成立了國防技術轉化局，其職能是管理民用科研機構從事國防項目的合同和經費，采用競爭機制，鼓勵具有較強技術力量的民用機構開發軍用技術。法國發展軍民兩用技術是通過實施各種計劃來實現的，這些大型技術計劃包括“航天計劃”、“航空計劃”、“核能計劃”及“電子、信息和通信計劃”，其中大量的技術是軍民兩用技術。日本防衛當局指出，發展軍民兩用技術能夠減少國家投資的風險、降低武器裝備的成本并有利于軍工企業自身的穩定發展。日本國防采購主要著眼于利用國防合同作為一種手段，促進先進技術特別是具有民用或兩用用途的先進技術的發展。

三是武器裝備的科研生產融入民用企業。隨著民用技術的迅猛發展，許多國家紛紛意識到，充分利用民用領域的成果和資源為國防建設服務，是提高有效資源利用率的重要途徑，是大勢所趨。因此采取各種措施積極支持和鼓勵民用企業參與軍用武器裝備科研生產。扶持民用中小企業為軍方開發產品，已成為美國軍方的指導方針。2003年出臺的《國防工業轉型路線圖》強調必須改變主承包商控制國防市場的局面，引導和鼓勵掌握創新技術的中小型企業進入國防領域，從而形成大小兼備、供應商眾多的新型國防市場格局。美國國防部希望，在未來20年內其大部分軍事研發經費能為創新型中小企業所吸收。目前，美國國防部已列出一個400家企業的名單，這些企業被認定有可能研發出20年以后的軍事技術，有的中小企業甚至可能成為通用動力公司和諾斯羅普?格魯曼等大軍火商的競爭對手。為了扶持中小企業，美國還專門制定了小企業創新計劃旨在聚集全國小型科技企業中的創新人才，發掘可以增強美國軍事和經濟實力的潛力，該計劃2001年投資5億美元。

除了向民用中小企業敞開軍品市場外，美國還十分重視通過招標和政府采購形式吸引民用企業參與武器裝備科研生產，美國軍方通常利用招標方式來挑選最佳廠商，這樣就使得大批民用中小企業研發的技術也可參與競爭，不僅滿足了軍方的需求，同時促進了民用技術的發展。伊拉克戰爭中美軍使用的很多高技術裝備，如高技術通訊器材、計算機軟件、防毒軟件及衛星照片分析技術等，有相當一部分來自硅谷。法國國防部武器裝備總署明確提出，鼓勵中小企業參加武器裝備采辦的競爭，特別是在分系統和設備一級。為確保中小企業獲得軍品科研項目，武器裝備總署專門留出采辦計劃的10%作為中小企業的競爭項目。國防部還建立了與中小企業的聯系機制，及時向它們通報軍品發展計劃，提供參與計劃的機會，并為中小企業保留一定比例的研究計劃。

德國制訂了《聯邦德國訂貨任務分配原則》，明確規定武器裝備的總承包商在承包國防任務后，必須讓中小企業參與競爭，必須用競爭手段向分包商分配軍工訂貨任務。以法規形式保護中小型企業參與國防科研任務的競爭。日本政府也十分注重讓有軍工生產能力的民間企業來參與武器裝備的科研生產，不僅向各型企業敞開軍品市場，還在軍品訂貨中既注意各企業間的均衡發展，又注意重點保護生產尖端技術和重要裝備的企業。目前，日本有資格接受軍品訂貨的企業已達兩千余家，基本形成了一個技術先進、門類齊全、潛力巨大的軍事科研生產體系。

四是軍用標準、民用標準交叉化。在傳統國防采辦過程中，國防承包商由一系列國防采辦法規控制，并嚴格按照國防慣例、規范和標準組織武器裝備的研究、發展和生產，這種狀況在很大程度上阻礙了軍民融合的一體化發展。因此，為了推動一體化的發展，許多國家紛紛對軍用標準進行了改革，在裝備采辦過程中大力倡導利用民用標準和商業規范。

1994年6月，美國國防部長發布了主題為“規范與標準——辦事的新方法”備忘錄，鼓勵采用商業慣例，允許承包商確定自己的質量體系，并要求該質量體系堅持美國民用質量標準ANS/IASQ-C9000所規定的20項要素。此后，美軍不斷推行軍事標準改革，在對過去所有軍用標準和規范進行全面清理、審查的基礎上，廢止了4000余項軍用規范（含單篇規范）和300余項軍用標準，采納了1784項民用標準（非政府標準），大大提高了民用標準、性能規范在國防部標準化文件中的比例。在裝備采辦過程中，鼓勵承包商最大限度地采用滿足軍事需求的民用標準和性能規范，限制使用軍事規范和標準，只有在確實沒有民用標準可用，或現有民用標準不能滿足軍事要求時才考慮使用軍用標準，而且使用軍用標準必須經過批準。美軍實行軍用標準和規范改革的另一項重要措施，就是推行“單一過程倡議”。其主要內容是，讓承包商在質量體系、工藝過程等方面取得自主權，以工廠為單位，將自己的質量體系、工藝規程加以改造，使之既適合生產軍品，又適合生產民品，對于不同訂貨方需要的同一類產品，按這種“單一”的質量體系和工藝規程研制、制造產品，使軍、民用產品的質量體系和工藝規程合而為一。

英國在裝備采辦管理中，也大力提倡采用民用規范。當一些軍用標準與民用標準發生沖突時，在不影響軍事需求的情況下，使用民用標準優先。英軍在采購45型驅逐艦、“歐洲戰斗機”等項目中的做法是，不以軍用標準和軍用規范而以性能規范為主提出采購要求，給予承包商足夠的自由度和靈活性。承包商可以結合自身特點和情況，自選規定任務的具體內容和時間安排、交付的項目資料和適用的標準規范，可自由地使用商用慣例、過程和標準。法國防部指出，只要能滿足軍事需求，沒有必要全部使用高性能、高價位的軍用產品，應更多地使用按商用規范生產的民品，應更多地采用民用標準。日本防衛廳已經著手研究用廉價的軍民兩用產品替代標準軍用設備的可行性，并計劃在海軍率先試點，將軍用艦只的船體、動力裝置、計算機等部件改為采用民品。

二、在國防人力投資、儲備與使用上，都試圖建立在國防部門與經濟社會發展部門之間相互對接的通道

首先，軍事教育體制與國家教育體制接軌、融合已成為各國軍隊院校發展的一個大趨勢。這表現在：一方面，各主要國家都發展起依托國民教育系統培養軍事專業技術人才的體系與制度，既能滿足軍隊對大量科技人才的需求，還可節約大量軍費。如北約各國軍事技術人才以及為軍隊提供醫療服務人才，有87%畢業于地方高校。1986年日本“防衛改革委員會”特設立“人才培養與保障委員會”，將人才培養列為改革的一個重要內容。日本認識到，雖然日軍不斷擴大軍內教育訓練機構，增加軍內教育訓練部門的編制規模，但仍然難以滿足部隊對人才的需求。為解決這一矛盾，提高人才培養的效費比，日軍規定，在下列情況中，可以利用地方教育機構為軍隊培養人才。一是軍內教育在拓寬相關知識和提高技能方面有困難的；二是即便軍內可以教育培養，但從經濟上考慮不適宜的；三是不限于單純的知識和技能教育，而通過同地方人員的接觸開闊眼界與擴展思維的。日防衛廳還決定，對需要量較少的8個領域的專業技術人才，如外語、高壓電氣工程技術、高壓氣體生產技術、大型車輛駕駛等，可利用地方教育機構培訓，軍內不搞大而全、小而全的培訓機構。日軍還決定，調整軍官候補生招募制度與貸費生待遇，利用地方院校的學科專業優勢，培養軍內人才。這種“寓軍于民”的做法不僅有利于滿足軍隊對各級軍官的需求，而且也提高了軍費開支使用效率。另一方面，各主要國家在保留了由軍隊院校培養指揮軍官制度同時，又注意軍隊院校培養與地方國民教育的銜接。比如土耳其初級指揮院校學員的主要來源，是遍布全國的軍事高中畢業學生；美國西點軍校學員選拔，必須經過軍地相關重要人員的推薦；而學員畢業后獲取的是工程學學位。

其次，軍隊人才的儲備趨向“平民化”。在高技術的發展過程中，現代軍事技術、軍用物資在很多方面都具有軍民通用性。特別在信息時代，軟殺傷武器的使用，更分不清操作手是百姓還是軍人。此外，任何類型的軍事專業技術人員在民間都有眾多的“孿生兄弟”，稍加“接口”，作補差訓練就能成為很好的軍事專業技術能手，沒有必要花大錢招募、訓練士兵做老百姓也能做的工作。如通信、測地、架橋、醫療、運輸、建筑、維修、翻譯等專業人才，平時和戰時充分發揮這些人才的作用，可以最大限度地減輕軍隊負擔，保障軍隊行動。同時隨著國家管理現代化程度的提高，也完全可以有效地組織民間力量保障軍隊作戰。因此，各發達國家軍隊對軍事人才的儲備，已由軍內向軍外過渡。近年，日軍設置了民辦“防衛公司”和“安全保障聯合企業團”，平時從事部隊與地方的運輸、通信、警備、補給等，戰時可根據需要歸入現役。

再次，軍隊建設偏重預備役化。建立一支精干的常備軍與強大的后備力量相結合的武裝體制，是世界主要國家軍隊建設的一個共同目標。由于冷戰的結束，加之養著一支龐大的常備軍將耗費大量資源，世界主要國家普遍裁軍減員。如美國已將軍隊員額由217.4萬減至138.5 萬，俄羅斯計劃在今后幾年內將武裝力量人數從120萬減至83.5萬，法國軍隊員額已由原來的38.89萬減至37萬。但為了使軍隊的裁減不致影響其戰斗力的提高，各國都十分注意加強后備力量建設，以適應戰時應急補充和擴編部隊的需要，突出表現在兩點：一是預備役部隊數量大幅增加。如美軍為保持“同時打兩場地區性局部戰爭”的軍事戰略目標，將陸軍部隊原76萬人減少至現役47萬人規模的10個師，但建有預備役35個師；海軍有預備役航母一艘；空軍有預備役戰斗機聯隊7個，海軍陸戰隊有預備役4.2萬人。總體上，美國現役與預備役，人員之比約為1∶1.24，德國約為1∶1.58，預備役部隊數量超過現役人員的數量。二是注重提高預備役部隊戰斗力。比如，在以色列，戰斗預備役成員每年有義務進行為期55 天的軍事訓練，營以上指揮軍每年要再追加7天訓練時間。以軍預備役飛行員每年要參加40個飛行日的訓練，這些飛行員戰時能迅速轉入現役參戰。美國許多預備役部隊的訓練計劃是依據軍種條令和訓練教材制定的。近些年，其預備役部隊一直參加參謀長聯席會議指導和軍種組織實施的訓練演習，如“協作精神”、“眼睛蛇黃金”以及許多以美國為基地的聯合演習。

第四，動員體制建設注重制度化。在壓縮常備國防經濟與人力同時，各國注重動員體制建設的制度化，以保證平時應急與戰時應戰所需。比如，在美國，聯邦和州及地方部門均有行動動員職能的選征兵役機構，總統有權通過頒布行政命令以最快速度征召預備役人員。當總統下達征召命令后，各軍種的募兵機構負責待命預備役人員的征召工作，州和地方部門負責待編和退休后備隊人員的征召工作。在以色列，被征的預備役人員如果是油罐車駕駛員，則首先將自己所駕駛的油罐車加滿油，再開到集結地點，編入加油連；一般應征人員先到集結點再乘車到營集結地，在那里領取槍支、彈藥、車輛，然后組編成營。各級動員機構和預備役部隊、人員和入伍行動均組織嚴密、層層相接，并有嚴格的時間規定。如以色列規定其預備役機械化旅和步兵旅，從接到動員令到進攻準備完畢為48小時。

為確保動員迅速有效，許多國家都制定有動員法。除法律之外，各國還在保證法律實施的有關制度。如美國為實現戰時兵員快速動員而確定的戰時就近就地“分區動員”制度；為保證戰時部隊快速擴編所需裝備而確定的武器裝備儲備定額與戰時調運制度；為保障擴編組建部隊實現快速展開而確立的交通運輸工具征用征購與合理補償制度；為滿足戰時前線與后方軍需民用而確立的日常用品管理與分配制度；傷亡病殘人員及其家屬的撫恤與優待制度；為提高全民國防觀念作好戰爭動員的思想準備的國防教育制度等等。完善的法規制度，為快速動員提供了重要保證。

五角大樓

郭現云、姬志杰，總裝駐某企業軍代室高級工程師）