全國人大代表、全國老齡辦常務副主任陳傳書：養老服務應讓社會唱主角

丁筱凈

全國公辦養老機構改革大幕已然拉開。2013年12月13日，民政部向內部下發了《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》（以下簡稱《通知》）。截至目前，已有多地民政部門將試點機構上報民政部備案。

公辦、民營養老機構問題的癥結在哪里？公辦養老機構改革能否有效解決我國目前的機構養老問題？未來我國養老機構的發展趨勢是什么？對此，《民生周刊》記者采訪了第十二屆全國人大代表，民政部黨組成員，全國老齡工作委員會辦公室黨組書記、常務副主任，全國老齡協會會長陳傳書。

民生周刊：目前我國老齡人口已突破2.02億，且預測未來20年平均每年增加1000萬人，到2033年會突破4億。快速的老齡化進程給我國養老事業帶來了哪些挑戰？

陳傳書：最基本的挑戰是未富先老。我們既要解決養老問題，又要解決發展問題，而發展是應對人口老齡化的根本途徑，所以必須堅持老齡事業適應社會協調發展，這是一個基本的挑戰。

第二個挑戰是未備先老。發達國家有幾十年甚至上百年的時間來準備應對人口老齡化，我們的時間很短，因此無論在思想上還是機制上，都還沒有做好充分的準備：城鄉的養老服務設施和資源現在還是相當匱乏的，養老服務體系不健全，未來4億多老年人的生活保障是個重大的民生問題。

最后是家庭養老功能嚴重弱化。目前我國老齡人口中，子女不在身邊的空巢老人占據了一半，這與我們控制人口過快增長、實行強有力的計劃生育政策有一定關系，同時也是我們人口類型轉變過程中必然要經歷的一個困難階段。這使我們傳統的家庭養老方式受到了很大沖擊，原來的家庭養老功能外化為社會養老。對社會養老服務的需求日益增長和供給不足的矛盾將長期存在并且日益突出。

民生周刊：目前我國的老齡化處于什么階段？

陳傳書：單純從人口結構來講，我們還處于老齡化的初級階段。目前我國60歲以上老人中，65歲以下的占三分之一，70歲以下的占一半以上，這些年齡段的老年人大多數還能生活自理。

中國人口老齡化伴隨著高齡化，我國老齡化的高齡化階段還未來臨，真正的矛盾集中爆發應該是高齡化階段。高齡人口比重越大，對養老服務的需求越大，將來真正需要住養老院的是這部分人。所以，雖然單純從人口結構來講，我們還沒有到最困難的時候，但是我們的矛盾已經相當突出了。這說明我們的養老體制機制嚴重不適應社會發展需求。

民生周刊：此次改革針對的是公辦養老機構，目前公辦養老機構存在哪些問題？

陳傳書：首先，公辦養老機構目前的職能定位不夠明確。建國初期的公辦機構保障對象是很明確的，比如三無老人。當時也有一套機制來約束，比如入住農村敬老院的老人，百年后其房產和土地都歸集體所有。如今，國人的養老需求發生很大變化，對機構養老的需求大大增加了，所以近年來公辦機構的接收對象也在不斷擴大。現在，公辦養老機構中真正的三無、困難老人比例并不高，“公辦”的職能發生了錯位。

第二，公辦養老機構的結構布局并不合理。養老機構有的一床難求，有的卻門可羅雀，原因何在？一是布局不合理，城市公辦養老院往往供不應求，而農村公辦敬老院空床率卻極高；二是結構不合理，目前全國公辦養老院中，沒有醫護條件的頤養型養老院占多數，而能接收失能老人的醫護型養老院緊缺。這也是一種錯位，針對健康老人應該盡可能創造條件讓其在家庭、社區養老，公辦機構應面向困難和失能老人。公辦養老機構應該向醫護型轉變，以醫護型為主，頤養型機構應以市場為主。

最后，公辦養老機構的運營機制不健全。我國的公辦養老機構基本上按照最傳統的事業單位管理，發“人頭費”，與市場不接軌并一定程度上影響了效率。

公辦養老機構的癥結在于沒有形成好的機制，沒有一套全國統一的機制來引導其發展。

民生周刊：應該建立一種什么樣的機制，更好地促進養老需求的滿足和養老產業的發展？

陳傳書：如果說養老服務要發展，將來到底以供給型為主還是產業型為主，這是一個需要思考的問題。大部分理論還是希望以社會福利的思路發展，但要考慮到我們將面臨的是4億老年人，一個如此龐大的社會群體，本身消費水平不高，基本不參加國民經濟大循環，如果再沒有養老消費，有可能成為整個社會經濟發展的一個拖累。

因此，我認為養老服務不能對機構實行供給制，我主張由“補機構”向“補人頭”轉變。我們的社會福利應該是面向個人的，將養老補貼直接給需要的個人，提高個人的購買力，讓個人自由選擇養老方式和機構，這樣才能良性循環。在整個養老服務體系里，政府要承擔兜底作用，但一定要讓社會唱主角。

如果繼續按照“補機構”的思路，比如現在的“民辦公助”和“公建民營”，都是拿到政府補貼的民營機構，那么沒有補貼的民建民營機構還有發展空間嗎？另外，不同地方政府的補貼能力不同，在中西部貧困地區，政府補貼不了多少，拿不到補貼的人還有往里投入的動力嗎？

所以，應該將補貼給老年人，讓他們自由選擇，讓公辦養老機構和民辦養老機構像國有企業和民營企業一樣，在同一市場上遵循同樣的規則發展，養老服務市場才能有活力。

民生周刊：“補人頭”有哪些做法？在我國是否已有嘗試？

陳傳書：“補人頭”目前的主流做法有兩種：一是建立護理保險制度，這是國際化的大趨勢，山東省青島市正進行試點；二是通過發放養老服務補貼制度，給予需要入住機構養老的困難老人以一定補貼。

我國目前“補人頭”的做法在兩個城市開展了嘗試，分別是青島2012年起試行長期醫療護理保險制度和上海2013年起試點高齡老人醫療護理計劃。目前兩市的探索時間較短，初期反映較好，為患者及家屬減輕了負擔，也促進了護理機構的健康發展。

在我國，養老服務補貼更好推進，但是這種補貼是一種普惠性的補貼，具有一定局限性。如果建立起護理保險制度，就能夠更好解決資源分配公平的問題。老年人面臨的貧困、疾病、失能三大風險中，現有的養老保險、醫療保險能夠化解前兩種風險帶來的損失，而護理保險能化解老年人的失能風險。只是，在我國建立護理保險制度的過程會很長，無法一蹴而就。