智慧城市的管理之道

仇保興

自從2008年IBM提出智慧城市的概念之后，世界上許多城市都在嘗試建設智慧城市。我國也提出了建設智慧城市的初步構想，兩批共193個城市正在進行相關試點。許多地方將建設智慧城市作為四化融合（城市化、信息化、工業化、全球化）和轉型升級的重要措施，這些城市在智能交通、平安城市、數字城管、智能建筑等方面都做了許多嘗試，取得了很好的效果。但是，我國在智慧城市建設方面仍然存在一些偏頗，就是過度強調應用現代科技尤其是移動互聯網、物聯網、云計算、云存儲等，而較少考慮為何利用和為誰利用這些科技。對這些問題缺乏深入思考，是導致目前一系列城市病（如交通擁堵、污染、資源短缺）的根源。因此在建設智慧城市的過程中，要特別重視智慧城市為誰而建以及如何科學建設與管理的問題，也就是智慧城市的定位、規劃和管理問題。

智慧城市的智慧定位

智慧是人類文明的結晶，而城市尤其是現代城市是人類文明的集中體現。真正智慧城市必須體現人類文明的精華，因此在建設智慧城市時不僅要考慮如何利用最新科技，更應該思考要建設什么樣的智慧城市，為誰建智慧城市。這就是智慧城市的定位問題。

從中國城市的起源來看，城和市是兩個不同的東西，先有城再有市。城的功能既有行政管理的功能，也有軍事防御的功能。因此早期的城都有圍墻、守衛和城樓。有了城就有人，就需要生活，因此就逐漸有了貨物交易和交易的場所，這就是“市”。中國早期更重“城”的功能，近代更重“市”的功能，也就是交易功能和產業的發展。中國近代也有許多城市純粹因為一個產業的發展而發展起來的，如大慶、攀枝花等。早期的城市以行政和防御功能為主，因此，一旦這種功能喪失，城市就衰落了。如元上都、元中都。也有一些城市是因交易而發展起的，后來交易衰落，城市也就衰落了，如樓蘭古城。因此城市發展的內在動力，源于其核心功能。古代城市存在的目的主要是軍事和行政管理，因此一定要有堅固的城墻。而現代城市的發展動力則主要源于其交易中心和產業中心。盡管現代城市仍然具有行政功能，有些也具有軍事功能。但現代城市的核心職能是經濟，或者說是產業發展。一個城市的活力和競爭力都來源于其產業競爭力，如果一個城市的產業失去了競爭力，那么這個城市就會衰落，就像早期的元上都和美國的底特律衰落一樣。

現代城市又是為誰而生、為誰而存呢？計劃經濟時代，可能說城市為國家而生，雖然這在當時不無道理，但現在看來，更恰當地說城市就應該是為城市居民而存。當然城市居民也并非完全固定，有些人離開，有些人進來，一旦定居了，城市就要為這些人服務。城市居民追求的是什么呢？簡單地說，就是“安居樂業”。“安居”就是要住得舒適、健康、安全，“樂業”，就是要有工作，有事業，而且還要工作中能發揮自己的所長，能激發自己的熱情，體現自己的價值、樂在其中。孔子說：“知之者不如好之者，好之者不如樂之者。” 因此，“安居”相對容易一些，“樂業”要求就比較高。早期在計劃經濟時代，城市的建設主要考慮的是生產，較少考慮安居問題，結果欠了許多“安居”的賬。現在在城市建設和發展過程中，又過分關注形式上的“安居”問題，較少地考慮“樂業”的問題，片面發展房地產，甚至將房地產本身當成自己的主要產業。暫時來看，這個城市可能看起來熱火朝天，但是如果只有房子，沒有人住，那就會成為“空城”，即使有人住，如果沒有有競爭力的產業，那最終就會變成“睡城”，“睡城”是不可能有活力和創造力的。空城也好，睡城也好，都不可能成為真正的智慧城市。

一個智慧城市，首先要充滿活力和創造力、充滿希望和夢想。要做到這一點，就要使這個城市的人能夠“樂業”。因此，一個城市必須有自己有競爭力的產業，這就是一個城市的定位問題。現在許多城市都在大力宣傳自己城市的秀美、大美、壯美、盡善盡美等，似乎要以旅游為產業龍頭。實際上，旅游雖然號稱無煙工業，但對大多數城市來說，旅游只是其他產業的附屬產業，很難成為龍頭。與此同時，另一些具有豐富旅游資源的城市則還在發展化工產業，這兩個產業天然存在沖突關系，如果同時發展，就會出現一系列問題。這實際上說明多數城市很少認真考慮自己城市的定位尤其是產業定位問題。

現在存在的千城一面現象，主要原因就是城市對自身缺乏了解，缺乏產業定位，缺乏對文化、歷史，以及當地人的了解。城市的產業要有競爭力，必須根植于當地的文化。盲目地發展、引進的產業是很難扎根的。

產業定位，就是要發展自己相對優勢的主導產業，以及與此相關的產業集群，例如改革開放三十多年來，長三角、珠三角地區涌現出一大批產業集群，也促進了這兩個地區城市產業集群的發展。

產業定位要與別的地方有差異，也要有所取舍，有所犧牲，有些城市不適宜發展勞動密集型產業，有些城市不宜發展化工產業，有些城市不宜發展高能耗、高水耗的產業。

產業定位也是一個探索的過程，并不是一開始就那么清晰的，尤其需要企業家大膽探索，而政府要加以引導，例如深圳早期以商貿、三來一補加工業為主，后來逐步發展出電子、金融、房地產、現代商貿物流產業；形成了多個產業集群和完整的產業鏈，多個產業領域尤其是通訊設備制造領域在全球處于領先地位。深圳的優勢在于是改革開放的窗口，深圳人具有開拓創新和包容精神，而且好學上進，因此越是有技術含量的產業，越具有競爭力，而早期的勞動密集型產業則逐漸被淘汰了。

因此，一個城市的產業定位不一定是一個單一產業，而往往是有一個或少數幾個主導的產業集群，其他產業如果不相互沖突，可以包容發展，但是一個城市無論有多少個產業，形成最具競爭力、最具特色的產業至關重要。并非所有的城市都要發展高科技、動漫、互聯網或旅游、文化產業，許多傳統產業都非常值得發展，而且傳統產業也并非沒有技術含量。另一方面，一個城市的主導產業也可能隨時間推移而發生演變。

一個城市的資源是有限的，因此，選擇什么產業來作為主導產業極為重要，盡管許多資源型城市最初是無法選擇的，但從未來的角度來說，選擇產業非常重要。

判斷什么產業是一個城市最合適的主導產業，我覺得有三個標準。

一是是否充分發揮這個城市的資源和文化優勢，或者說當地的資源是否能在該產業中最大程度創造價值。這里的資源不僅包括自然資源，也包括經濟和社會文化資源。例如交通要道就是一種資源優勢，熟練勞動力充沛、民眾勤奮、水資源充足等都可以是一種資源優勢。例如四川幾乎每個家庭主婦都能做一手好菜，因此發展餐飲產業具有天然優勢。反之則是資源劣勢。一個城市要注意避免發展受到自己資源限制的產業。由于每個城市的歷史文化和資源稟賦不一樣，因此不同城市應該有不同的優勢產業。

二是這個產業能不能在當地扎根，當地人是否樂意從事整個產業，當地人是否以從事這個產業為榮，是否有大量當地企業從事這個產業。因此，優勢產業不是一兩家企業，而是一個完整的產業鏈和產業集群。例如浙江溫州的紡織服裝產業、福建晉江的運動鞋產業，都因為有大量的當地企業家從事這個行業而得到發展，成為這些城市的優勢產業，形成了完整的產業鏈和強大的產業集群。另一方面，有些地方為了發展太陽能產業，引進一兩家大企業，但沒有扎下根。結果在這個產業遇到困難時就成為當地的負擔。現在許多城市喜歡招商引資，這本身并沒有問題，但引進外資，也需要本土化，需要扎根當地，否則難以真正融入城市，也難以形成競爭優勢。不能真正發揮當地地域優勢、文化優勢、人才優勢的企業和產業最終一定是沒有競爭力的。而沒有競爭力的產業一定會成為城市的負擔。

三是這個產業從長期來看是否能形成競爭優勢。改革開放的三十多年是中國工業化和城市化發展最快的時期。許多城市靠短平快的項目很快得到發展，甚至快速實現產業升級。在這種歷史條件下，許多城市的產業發展，不用考慮長期發展問題。但最近幾年的教訓以及國外的教訓表明，一個城市必須發展有長期競爭力的產業，而這樣的產業可能需要長期的培育。例如許多城市因為自然資源發展起來的，長期來看，隨著資源枯竭，這些資源產業將會失去競爭力，這樣的城市就應該考慮如何培育和發展未來的優勢產業。

沒有產業優勢的城市是不可能有活力和前途的，這一點在世界其他國家都有類似的教訓，例如，美國就有著名的鐵銹地帶，就是因為鋼鐵業的衰落導致城市的衰落，而隨著汽車產業的衰落，美國的底特律也不得不申請破產。因此對于城市管理者來說，首先就要找到自己的主導產業，并逐步培育和發展，使之具有競爭優勢。例如義烏的小商品城、白溝的皮革城，都是逐步發展起來并逐步建立競爭優勢的。

產業定位的核心，就是發展城市的優勢產業，這個優勢可能是在某個區域具有競爭優勢，也可能是在全國甚至全球具有競爭優勢。優勢越顯著，這個城市的活力越強，越有特色。

智慧城市的智慧規劃

一個城市的優勢產業，不僅僅是政府選擇企業和產業，更需要企業本身的選擇和發展，而這需要城市功能建設本身提供有益的支撐。但現在我國的許多城市，存在規模過大、擴張過快，功能失調的問題，最主要的表現就是霧霾、擁堵，看病難、上學難、房價高等問題。居民難以做到安居樂業，優勢產業的發展也受到制約。根源在于缺乏科學的城市規劃，其表現主要有三點。

一是規劃趕不上變化。過去三十多年尤其是最近十年經濟發展突飛猛進，許多城市的規劃趕不上市民需求的變化，例如道路的寬度，商業中心、醫院、學校附近的停車位等就難以適應小汽車時代的需求。有些規劃是考慮過于短視導致設計不夠科學。例如，城市的大部分基礎設施的設計使用年限都超過五十年，但規劃師們在設計住房和設施時很少考慮五十年以后城市會怎么樣，需要什么功能，因此許多地方2000年以前蓋的房子沒有地下停車場，或者地下停車場面積遠遠不夠。現在許多城市在開膛破肚拓寬馬路，導致城區擁堵不堪，但按照現在的模式發展，等這些路修好，這些城市還會照堵不誤。因為缺乏對城市整體、長遠的科學規劃，仍然是采取頭痛醫頭的建設模式。

二是城市發展過程中GDP至上觀念的影響。為了發展經濟，許多城市搞了一個又一個開發區。GDP是上去了，但城市功能失調。開發區企業的員工雖然實現了工業化，但卻沒有實現市民化。結果導致這一群人像浮萍一樣沒有在城市扎根。這些人不扎根，實際上說明企業沒有扎根，而沒有扎根于當地的企業很難擁有持久的競爭力。

三是城市的規劃沒有有效執行。現在許多城市在建筑密度、容積率方面都有規劃，但在執行過程中都有突破的現象。早期提倡大城市控制市區規模，大力發展衛星城。這幾年，主城區與衛星城連成了一體，綠化帶變成了居民區，農業帶變成了開發區。其原因雖然復雜，但主要是觀念和利益協調問題。

要建設智慧城市，就要對智慧城市的規模、產業結構、功能進行科學規劃。

許多城市的功能失調如交通擁堵、霧霾等都是因為城市規模過大導致的。許多城市城區規模越來越大，人口越來越多，盲目擴張，導致一系列問題，越來越不適宜居住和工作。這其中很重要的原因在于房價的快速上漲和房地產業的發展。從本質上講，房地產業是一種內部循環，長期來看只能構成輔助產業，而不能構成主導優勢產業。房價上漲最終會增加城市主導產業的成本，降低產業競爭優勢。這一點從珠三角的加工產業轉移到內地可以得到證明。

房地產的發展需要人口的持續增加，而這是不可持續的。現在許多城市與房地產直接相關的從業人員超過城市人口的10%，房地產投資占總投資的比例超過30%。一旦房地產業萎縮，這個城市就會快速衰落。

過去的經驗就是城市規模和人口只有增長，沒有減少。實際上，最近申請破產保護的底特律，四十年來人口是逐漸減少的。中國許多城市也可能會經歷城市人口減少的過程。雖然不是最近幾年，但估計不會超過十年。因此我們現在擔憂的城市空間不足和功能不足問題，可能在十年后演變為城市功能過剩問題。就像許多希望小學剛剛建起就廢棄一樣。

更為重要的是，隨著城市智能化、交通便利化和電子商務的發展，小城市尤其是離大城市不太遠的中小城市的優勢會越來越顯著。這些城市不僅房價更低，更有生活情趣、環境更好、交通便利，而且在信息、購物、金融、教育服務等方面也不比大城市差，對于許多產業而言，小城市可能更有競爭優勢。

因此，在進行城市的規模規劃時，不能貪大求快，而要充分考慮城市長期發展的規律和資源約束，同時一定要考慮規模擴張對產業競爭力的影響，也要考慮規模對市民宜居的影響。如果一個城市不宜居，就很難發展具有競爭力的產業。

一個城市的規模往往與產業規劃有關，城市規模的擴張往往與產業的盲目發展有關。尤其是最近十多年許多城市盲目發展重工業和房地產，現在看許多城市都缺乏可持續性。因此，控制規模的關鍵在于做好科學的產業規劃。一個城市除了優勢產業或主導產業以外，還應該有相應的配套產業。產業規劃應該包括主導產業的發展方向、速度與規模，主導產業競爭優勢的培養與保障條件，主導產業的產業鏈拓展和產業集群發展等。有些產業是現在的優勢產業，有些產業是未來的優勢產業，這些產業的生命周期是怎樣的，將來如何順利更替，都要進行合理規劃。

一個地方除了主導產業外，還有眾多傳統產業、不太重要的現代產業因為種種原因也在發展，這些產業高度分散，但也有一定的競爭力和活力。我們稱之為輔助產業。輔助產業不一定有很大的競爭優勢，但它是整個城市產業生態的一部分，往往構成產業環境和活力的主要基礎。許多地方的優勢產業最初都是從輔助產業發展起來的。

保障與支持性產業主要是支持優勢產業的發展。對于工業而言，金融和相關服務業就是支持性產業。房地產可以說對大多數城市來說是支持性產業。因為它并不提供真正的產業競爭優勢。

現在有許多新興產業剛剛出現，一時很難看清未來前景，這時可以將其視為潛力產業加以培養，例如前幾年興起的動漫產業。

產業規劃關鍵就是要進行產業定位，要有所選擇，有所放棄。就是要支持某一類型的產業，同時要限制某些產業。有些產業之間可以協調發展，有些產業之間可能會有沖突。例如有些城市要發展旅游和養老產業，就不適宜大力發展制造業。姑且不談污染問題，制造業本身會打破一個旅游城市的節奏和寧靜。一個以石油化工為主的產業城市就不宜發展旅游和養老。產業規劃的核心是使城市主導產業形成競爭優勢，同時主導產業與其他產業之間協調發展，最終使城市成為安居樂業之地。

一個城市主導產業的健康發展，也需要城市相關功能的有效支撐，因此智慧城市還需要進行功能規劃。

城市早期的核心功能是軍事防御和行政管理，因此我們看到許多城市都是圍繞政府大樓向周邊發展，后來商業越來越重要，因此許多城市都發展CBD，包括步行街等。但未來的城市核心功能是什么，非常值得思考。隨著電子商務和移動互聯網的發展，傳統的CBD功能很可能面臨挑戰。因為現在的CBD不僅成本高，而且還存在交通擁堵、空氣質量差等問題。而現在無論辦公還是購物都可以在網上實現，隨著互聯網金融的發展，許多CBD的功能都可以被網絡替代。傳統城市的核心功能——商業上聚集效應會逐步被解構。這樣一種新的城市核心功能——文化、休閑娛樂和體育功能將成為城市的中心功能，因為互聯網不會消解這方面的聚集效應，反而會強化這方面的效應。

首先，互聯網越是發展，人們自由支配的時間就越多，因此從事娛樂、休閑、體育的時間就越多，這方面的需求就越強。

其次，體育、文化、休閑娛樂需要現場參與，而且追求的是體驗價值，只有親臨現場才能獲取這種體驗，而互聯網很難替代這種體驗價值。

最后，隨著收入水平提高，這方面需求越強，而中國在這方面的需求還遠未滿足，這是安居樂業的必然需要。

因此，將文化、體育和休閑娛樂作為未來智慧城市的核心區域，是一個適當的選擇。因為只有文化才能體現一個城市的個性，文化和體育也是激發一個城市創造力的源泉，能激發人們對城市生活的熱愛，這也是農村不能替代的。

一個智慧城市具體的功能規劃，可以利用現代科技，對傳統的城市功能進行重新設計，分清哪些功能要強化、哪些要削弱、哪些要改造、哪些要創新。

需要強化的功能。文化、娛樂、體育，這些需要大力發展，現在這方面遠遠沒有得到發展。例如圖書館、體育館和博物館，許多城市沒有真正發揮其功能，因為這些設施的功能沒有現代化，不能滿足現代人們的需要。當我們對照迪斯尼樂園的理念，就知道在這方面還可以做很多工作。

需要弱化的功能。要使城市真正成為市民服務的城市，成為智慧城市，就要適當弱化城市的行政功能。現在許多城市最好的建筑往往是政府部門的。這恰恰說明這些城市的發展是相對落后的，城市行政職能的過度強化不利于城市商業和文化功能的發展。

需要改造的職能。要建設智慧城市，現在城市的許多功能都需要改造，除了對傳統的交通、城管、安全、商業購物等進行智能化改造外，智慧城市在教育、醫療、金融、娛樂等方面都可以利用網絡科技做很多的改進。

需要創新的職能。智慧城市將來可以創新的內容主要是三個方面：一是生態住宅方面，將來城市住宅本身具有生態功能，可以在能源、水、空氣等方面實現自我循環；二是工作方式的創新，在家辦公將成為時尚，而一個人可以同時成為多家企業的員工，這樣可以豐富工作內容，且更具效率。三是度假式的生活方式，生活和度假沒有本質區別，而度假也可以和工作結合。這樣人們就可以真正擺脫各種束縛，實現智慧化的生活和工作方式。

智慧城市的智慧管理

一個智慧城市，要具有持續的競爭力，必須得到良好的運營和管理。計劃經濟時代，城市的規劃、建設、運營管理主要由政府或政府主導的企事業單位完成。在當時的歷史條件下，這樣做有合理之處。改革開放以來，企業在城市的建設和運營之中扮演著重要角色。現在城市的許多核心功能如供電、供水、供暖都已經企業化，因為完全由政府來建設城市已不現實。這就帶來一個問題，哪些是政府的職能，哪些是企業可以做的？

政府的核心職能，應該是建立城市這個平臺，而這個平臺上最好的演員是企業和市民。因此政府要做好的工作主要如下。

規劃。不僅要制定城市的規劃，還要將城市規劃落到實處。

立法。隨著智慧城市的發展，有許多問題需要立法解決。因為每個城市的定位和產業特點不一樣，需要不同的地方法規。

執法和監管。監督城市規劃和法規的實施。

溝通。對外要宣傳城市的特色和品牌，對內要教育市民。對于新興城市來說，許多市民的生活習慣等不一定健康、科學合理，需要政府加強教育和引導。

除了上述職能之外，可以委托企業做的，應該委托企業來運營和管理。過去修路都是政府來做，現在主要是企業來修，而且企業也可以進行道路經營和維護。在多數情況下，企業建設和運營比政府更有效率。隨著政府管理能力的提升，越來越多過去由政府承擔的職能可以由企業或事業單位承擔。只要運營機制和監督評價機制設計合理，傳統的壟斷行業如水、電、氣、路、環衛等都可以實現高效率的企業化經營。

在智慧城市的建設過程中，企業將成為城市舞臺的主角。企業除了可以發展優勢產業，參與智慧城市的建設之外，還將參與智慧城市的管理。如果真正放開讓企業參與城市的運營管理，就會充分發揮企業的積極性創造性。例如平安城市的建設之所以最近幾年發展迅速，就與企業的推動和技術創新密不可分。智慧城市概念最先也是由企業提出，真正的推動力也來源于企業。企業的創造力往往令人難以置信。例如大城市打車難是許多城市政府努力想解決的問題，現在有了叫車軟件，較好地解決了這個問題，乘客司機都滿意。如果沒有企業參與，完全依賴政府，很難想出這個辦法。

真正的智慧城市一定需要民眾參與，需要市民智慧地生活和工作。現在的許多城市問題，與許多市民不良的生活習慣有關。例如節能、節水、垃圾分類等仍然沒有得到很好普及。同樣，市民在充分利用互聯網和城市公共資源方面也還遠遠不夠。智慧化的生活方式不僅可以提高自己的效率，更重要的是節約城市資源，創造城市的外部價值。例如市民應該更多地通過網絡平臺參與社區活動，建立社區互助機制，避免城市孤島化。同時也要學會盡量利用網絡來解決生活問題，如各種繳費、辦證、咨詢等，這樣既可以提高效率，又可以降低整個城市的運營成本。

智慧城市真正創新的主角是企業，現在試點的智慧城市中，越來越多的創新正在呈現。例如智能社區、智能醫療、智能建筑、智慧學校、智能城管、數字圖書館、數字博物館、智能一卡通等。我們看到，凡是企業能夠施展才能的地方，創新就更快，如智能導航、數字旅游等就出乎大家的預料。因為企業有財力、動力和創造力，本身也可以試錯、投入，不存在復雜的決策流程和風險顧慮。這正是企業參與建設和運營智慧城市的優勢。

此外，智慧城市必須發展更多的科學方法和工具來改善城市的管理。例如，可以利用經濟手段收取高額排污費、垃圾費、過度包裝費等來減少城市三廢；通過收取擁堵費緩解城市的交通狀況。同時，也可以引進更多的企業管理工具來改善城市管理，例如利用設備管理中的點、檢、定、修模式來改進城市管網管理，避免各種管網失靈風險。還可以利用運籌學和物流理論來預測不同時段城市交通狀況并進行流量控制，實行區域錯時上下班制等，來提升城市運營效率。有人研究過，在現有基礎上，如果科學管理，城市的效率可以提升20%以上，這是一個很大的空間。

總之，要建設智慧城市，既要利用現代信息技術改善現有的城市功能和效率，更重要的是要對智慧城市進行智慧定位、智慧規劃和智慧管理。智慧城市是為市民而存、為市民所用的城市，智慧城市要有生機與活力，必須有自己的具有競爭力的主導產業，而這個產業的競爭力來源于市民對這個產業的熱愛與投入。智慧城市的管理需要更多地發揮企業的積極性和創造性，同時一個智慧城市最終也需要市民的參與，只有智慧的市民才有智慧的城市。